Особенности гражданско-правовой ответственности должностных лиц органов местного самоуправления


В статье исследуется сущность и правовая природа гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Автор обосновывает необходимость применения имущественных санкций непосредственно к должностным лицам органов местного самоуправления.

Традиционно  правовая наука рассматривает юридическую ответственность в двух аспектах: позитивном и негативном. Применительно   к местному самоуправлению, позитивная ответственность предполагает надлежащее выполнение муниципальным органом и должностным лицом своих обязанностей. Негативная ответственность означает претерпевание вышеуказанными лицами неблагоприятных последствий за принятие незаконных решений или совершение незаконных действий, т.е. применения к ним определенных санкций. 

Если классифицировать применяемые к нарушителю санкции, то согласно общей теории права они делятся на штрафные (карательные) и правовосстановительные. Штрафные санкции воздействуют на имущественные или личные неимущественные интересы нарушителя и имеют своей целью общее и специальное предупреждение. Что касается правовосстановительных санкций, то они необходимы для восстановления правоотношений, нарушенных правонарушением. 

Например, В.Н. Кудрявцев считает, что штрафные санкции - это всегда меры ответственности, а правовосстановительные санкции могут быть элементом ответственности лишь тогда, когда их применение соответствует условиям наступления ответственности.1 С.С. Алексеев же утверждает, что ответственность связана только с карательными санкциями.2 

За истину можно  принять постулат - основная цель санкций - предупреждение правонарушений. В случаях, когда  правонарушение все же  совершено,  применение и реализация санкции направлены на осуществление задач общей и частной превенции, исправления и перевоспитания правонарушителя и, если это возможно, восстановления нарушенного права. 

Ретроспективная (негативная) ответственность является  наиболее востребованным инструментом муниципально-правового регулирования, так как именно с ее помощью обеспечивается защита интересов граждан, юридических лиц, государства и самого местного сообщества от неправомерного использования субъектами муниципальной власти своих полномочий или уклонения от их реализации3. 

Согласно ст. 76 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами, в случае совершения действий, нарушающих основные права и свободы и причиняющих имущественный и иной ущерб. Данная норма имеет  бланкетный характер и, соответственно, отсылает к  нормативному акту в "статусе" федерального закона, который должен определять основание и содержание интересующей  нас ответственности. Основаниями возникновения условий наступления гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц, можно считать  неисполнение или ненадлежащее  исполнение  функций, возложенных в целом на муниципальные образования, а в частности, на органы местного самоуправления и их должностных лиц. В последнее время вопрос определения ненадлежащего исполнения должностными лицами своих функций систематически поднимается на разных уровнях, однако дефиниции, однозначно определяющей действие или бездействие указанных лиц нет ни на федеральном,  не на региональном уровне. Данный законодательный пробел восполняется за счет действий судебных органов, однако насколько  беспристрастны, законны и справедливы принимаемые  судами решения, оценивать трудно, а точнее невозможно.

Гражданско-правовая ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц подразделяется на договорную и внедоговорную. Договорная ответственность представляет собой ответственность за нарушение договорного обязательства. Основанием ее наступления служит нарушение договора, т.е. соглашения самих сторон (контрагентов). Поэтому такая ответственность может устанавливаться и за правонарушения, прямо не обеспеченные санкциями в действующем законодательстве, а в ряде случаев, по соглашению участников договора, увеличиваться или уменьшаться в сравнении с размером, предусмотренным нормативным актом.

Внедоговорная ответственность имеет место тогда, когда орган местного самоуправления  не состоит в договорных отношениях с потерпевшим. Она, в отличие от договорной, может применяться только в прямо предусмотренных законом случаях и размерах. Внедоговорная ответственность возникает при причинении вреда личности или вреда имуществу физического или юридического лица, не связанного с неисполнением или ненадлежащим исполнением органом местного самоуправления обязанностей, лежащих на нем в силу договора с потерпевшей стороной.

В теории гражданского права, внедоговорную ответственность  называют деликтной, являющуюся одной из видов гражданско-правовой ответственности, возникающей в связи с причинением вреда в результате гражданского правонарушения (деликт лат. delictum – нарушение, вина) и заключающуюся  в наиболее полном возмещении вреда (в данном случае речь идет об обязательствах, подпадающих под определение генерального деликта, образующих систему специальных деликтов, среди которых традиционно выделяют ответственность за вред, причиненный актами власти5). 

В данном случае мы рассматриваем причиненный вред, как с фактической стороны, так и с юридической. Очевидно, что фактическое причинение вреда физическому или юридическому лицу органом местного самоуправления или его должностными лицами недостаточно, так как необходимо юридическое основание, т.е. признание законом обстоятельства, согласно которого муниципальному образованию необходимо возместить причиненный вред. 

Разграничение договорной и внедоговорной ответственности необходимо для определения качественной и количественной характеристики мер, которые будут применены к муниципальному образованию, должностные лица органов которого виновны в причинении морального (физическому лицу) или имущественного вреда юридическому или физическому лицу. Законодатель,  для данных правоотношений, установил  различные виды ответственности:  

- если вред причинен органом местного самоуправления, не состоящим в договорных отношениях с потерпевшим лицом, он возмещается в соответствии со ст.ст. 1084 - 1094 ГК РФ;

 - если же причинения вреда было обусловлено неисполнением обязанности, принятой на себя органом местного самоуправления по договору, он возмещается в соответствии со ст.ст. 393 - 406 ГК РФ и законодательством, регулирующим данный вид договоров.

Наиболее часто встречающимся видом внедоговорной ответственности можно считать случаи принятия органами и должностными лицами местного самоуправления незаконных правовых актов, нарушающих права и свободы граждан (физических лиц). 

Вред, причиненный незаконными актами органов местного самоуправления или их должностными лицами, подлежит возмещению лишь при наличии вины лиц, принявших подобные акты либо, наоборот, нарушивших права граждан или юридических лиц своим бездействием. При этом виновными должны считаться любые действия муниципальных органов и их должностных лиц, если они являются незаконными. Это следует из того, что вред причиняется не фактическим, а юридическим действием, незаконность которого обычно уже сама по себе свидетельствует о наличии вины того лица, которое его совершило.

Для возникновения ответственности местного самоуправления за издание нормативных и ненормативных актов, причинивших ущерб физическим и юридическим лицам, являющихся субъектами гражданско-правовых отношений, важна только юридически значимая деятельность органа власти, проявляющаяся через деятельность должностных лиц органов местного самоуправления. Должностное лицо отвечает не только за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей, но и за дачу подчиненным указаний о совершении неправомерных действий, а также непринятие мер по обеспечению правовых норм, контроль за соблюдением которых входит в их служебные обязанности. 

Несмотря на то, что издание любого акта органом местного самоуправления рассматривается как легитимное, дозволенное действие, ст. 13 ГК РФ предусматривает возможность признания судом данных актов недействительными, вследствие несоответствия закону или иным правовым актам, если ими нарушены гражданские права и  законные интересы физических или юридических лиц. Эта же статья предусматривает и применение последствий признания недействительными данных актов: в этом случае нарушенное право подлежит восстановлению либо защите способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ. 

Виды и формы действий и решений, причиняющих вред, весьма многообразны. Ими могут быть различные нормативные или индивидуальные акты, которые направлены гражданам и юридическим лицам и подлежат обязательному исполнению. Таковым может быть и противоправное бездействие, так как непринятие необходимых мер, предусмотренных законами и иными правовыми актами, может также привести к причинению вреда.

В следующем случае, органы местного самоуправления или должностные лица местного самоуправления несут ответственность, если своими противоправными действиями или бездействием (как показала практика, наиболее часто в объективной действительности мы сталкиваемся с бездействием должностных лиц) они причинили имущественный  или  иной  

вред (под иным, как правило, подразумевается моральный вред). На них в таком случае ложится обязанность возместить (компенсировать) причиненный ущерб. Общим условием привлечения к гражданско-правовой ответственности является не только наступление вреда, но и противоправное, виновное поведение органов местного самоуправления или их должностных лиц, а также причинная связь между вредом и противоправным действием (бездействием). Соответственно возмещение ущерба, в таком случае, осуществляется по правилам специальных норм (ст.ст. 16 и 1069 ГК РФ), изданных во исполнение  требований ст. 53 Конституции РФ  (имеется в виду, что в основу ответственности органов местного самоуправления положен общий конституционный принцип  обжалования любых властных решений). Данная норма выделяет деликтные отношения, возникающие по вине специального субъекта – публично-правового образования. Это  выражается, во-первых, во властно-административном, т.е. юридически обязательном, одностороннем характере противоправных действий органов местного самоуправления, а также их должностных лиц. Во-вторых, возмещение вреда производится не за счет средств самих должностных лиц, чьи действия или бездействие и вызвали причинение ущерба, а за счет имущества муниципального образования.

В итоге, властное публично-правовое образование, веления которого обязательны для исполнения всеми физическими и юридическими лицами на обозначенной муниципальной территории, в конкретном правоотношении, трансформируется в должника, а пострадавший подвластный субъект - соответственно в кредитора.  

Исходя из смысла исследуемых правоотношений, необходимо отождествлять органы и должностных лиц местного самоуправления с самими муниципальными образованиями, несущими бремя ответственности.   

В научной литературе существует множество теорий о понятии гражданско-правовой ответственности6, но наиболее признанным считается мнение О.С. Иоффе, согласно которому гражданско-правовая ответственность представляет собой санкцию за правонарушение, вызывающую для нарушителей отрицательные последствия в виде лишения субъективных гражданских прав либо возложения новых или дополнительных гражданско-правовых обязанностей7. 

Законодатель разделяет причинителей вреда на органы местного самоуправления и должностных лиц, которые следует представить состоящими из двух групп субъектов: индивидуальные и коллективные. К индивидуальным субъектам следует отнести: депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, руководители или члены выборного органа территориального общественного самоуправления. К коллективным субъектам можно отнести: выборный орган местного самоуправления, орган территориального общественного самоуправления8.

В итоге, противоправные действия (бездействие) совершают конкретные физические лица. Однако к гражданско-правовой ответственности могут быть привлечены только органы местного самоуправления, вследствие того, что  должностные лица не являются субъектами гражданского права и к ним не применимы гражданско-правовые санкции. 

Тем не менее, санкция, являясь элементом   правовой нормы, указывает на меры государственного принуждения, применяемые к нарушителю данной нормы9. Хотелось бы подчеркнуть – именно к нарушителю.

Очевидно, что характер и вид юридической ответственности названных  субъектов  зависят от их статуса.  Гражданский кодекс РФ предоставил муниципальному образованию право предъявить регрессный иск к виновному работнику муниципального образования в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом (п. 1 ст. 1081 ГК РФ). Тем не менее, такие иски в суды не подаются по простой причине – на органы местного самоуправления Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» такая обязанность не возложена.

Если изначально деликтоспособность рассматривать в качестве самостоятельного структурного элемента правосубъектности, устанавливающую способность лица нести гражданско-правовую ответственность за совершенное гражданское правонарушение и при этом признавать ее дуалистический характер, то можно прийти к следующему выводу - с одной стороны, государство обязывает субъекта нести имущественную ответственность и иные, негативные для него последствия, в случае его противоправных действий. С другой – само государство либо иные лица, кому государство делегирует данные полномочия, обладают правом пресекать действия правонарушителя и, воздействуя на него, требовать определенного имущественного возмещения. 

Рассматривая гражданско-правовую ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц, мы встречаемся с процессом, когда действия правонарушителя пресекаются, однако требование имущественного возмещения к причинителю вреда не предъявляется. Более того, право регрессного требования по возмещению муниципальной казне ущерба к должностным лицам органов местного самоуправления в законодательстве отсутствует. Данное право возникает исключительно в случае, когда в действиях указанных лиц имеется состав преступления или административного правонарушения, подтвержденного судебным решением, вступившим в законную силу.В итоге возникает ситуация, при которой за действие (бездействие) уполномоченных лиц, расплачивается казна муниципального образования, входящая в состав муниципальной собственности - экономической основы местного самоуправления. Тем самым ущемляются законные интересы населения, так как сокращаются средства, необходимые для решения вопросов местного значения.

В данном случае можно утверждать, что нарушаются  основные принципы гражданско-правовой ответственности, которые отражены в законодательстве. Речь идет о принципе неотвратимости ответственности и как мы видим, к должностным лицам не применяются имущественные санкции, которые предусмотрены для иных нарушителей.

Далее – не действует принцип индивидуализации ответственности (ответственность должна наступать с учетом общественной опасности, вредоносности деликта, а также формы вины правонарушителя). Во всех случаях, должностные лица, прикрываясь ответственностью муниципальной казны, уходят от наказания. При этом, муниципальная казна, согласно принципу полного возмещения вреда, восстанавливает имущественное положение потерпевшего.    

Нам представляется, что следует пересмотреть существующее положение, при котором за действие (бездействие) уполномоченных лиц несет имущественную ответственность муниципальное образование за счет публичного имущества.  Необходимо  возмещать вред, изначально взыскивая его с причинителя, а муниципальное образование должно нести субсидиарную (дополнительную) ответственность. Для этого необходимо наделить физические и юридические лица правом обращаться в суд с иском о возмещении вреда  непосредственно к виновным лицам (автор имеет ввиду конкретных физических лиц, чьи действия привели к причинению вреда, при этом речь идет только о субъектах осуществляющих властные полномочия, в ином случае, физическое лицо не является субъектом ответственности на основании ст. 1069 ГК РФ и за его действия отвечает муниципальное образование, как за действие свого работника по правилам генерального деликта). 

В дальнейшем суд должен будет определять степень и величину ответственности должностных лиц местного самоуправления и применять к ним неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения или ненадлежащее осуществление ими своих задач и функций.


Доцент кафедры Юриспруденции
Московской Гуманитарно-Технической Академии,
кандидат юридических наук, адвокат,
Глинка Владлен Игоревич 


<< вернуться обратно Показать все статьи >>

 
  
 

 Запомнить эту страницу с научными работами в своих соц. закладках !

Часы работы 
Время работы адвоката
9:00 - 21:00
ежедневно

+7 495 6 499 115
многоканальный

Икона дня

Да хранит Вас Бог!