Научные работы
Сельское хозяйство является одной из самых сложных и жизненно необходимых отраслей народного хозяйства, от успешного развития которого зависит обеспечение продовольствием населения, легкой и пищевой промышленности сырьем, жизнеобеспечение всего общества, государства. Именно с помощью сельского хозяйства решаются проблемы продовольственной безопасности, существования всех граждан. В тоже время, сельское хозяйство является самой проблемной отраслью экономики, в силу значительного влияния природно-климатических факторов на сельскохозяйственное производство. К природным негативным факторам добавляются экономические трудности, заключающиеся в том, что продукция российских сельхозпроизводителей оказывается неконкурентоспособной по отношению к импортным продуктам питания и вытесняется с внутреннего рынка (принято считать, что превышение импорта продуктов в размере более одной трети вызывает угрозу государственности). Помимо указанных, законодатель и Правительство РФ, относит к негативным факторам следующие: зависимостью от приоритетов переработчиков сельской продукции; значительной диспропорцией в ценообразовании между стоимостью сельскохозяйственной продукции и необходимыми для аграрного промысла промышленными изделиями и топливом; низкими темпами структурно-технологической модернизации отрасли, обновления ее основных производственных фондов и воспроизводства природно-экологического потенциала; низким уровнем развития рыночной инфраструктуры, затрудняющей доступ сельскохозяйственных товаропроизводителей к рынкам финансовых, материально-технических и информационных ресурсов, готовой продукции; финансовой неустойчивостью отрасли, обусловленной недостаточным притоком частных инвестиций на ее развитие, неразвитым страхованием при производстве сельскохозяйственной продукции; дефицитом квалифицированных кадров, вызванным низким уровнем и качеством жизни в сельской местности. Все это говорит о том, что сельскохозяйственная отрасль, как никакая другая, нуждается в государственной поддержке, предусматривающей не только прямое инвестирование бюджетных средств (во всех экономически развитых странах агропромышленный комплекс датируется государством, кроме Австралии и Новой Зеландии, где климатические условия наиболее оптимальны для развития сельского хозяйства), но и в специальном государственном регулировании данной сферы предпринимательства, т.к. на одном только рыночном регулировании невозможно не то, что развивать производство, нереально поддерживать его существующие объемы.
Это, помимо прочего, связано сущностью рыночных отношений, которые заключаются, прежде всего, в построении механизма извлечения прибыли, что касается социальных задач обеспечения населения продовольствием, то они носят скорее факультативный характер и не играют главенствующей роли в формировании мотивации предпринимателей на осуществление необходимой обществу деятельности.
В данном вопросе нельзя не согласиться с мнением М.С. Пашковой, которая считает, что проблемы эффективно функционирующего сельского хозяйства – это не только и не столько проблемы экономики, это вопросы национальной безопасности, перспектив демографического развития, имеющие первостепенную политическую важность. Учитывая это, многие авторы в своих работах высказывают предположение о необходимости повышения роли государства в сельском хозяйстве.
Государственное регулирование сельскохозяйственного сектора, согласно Федерального закона от 14 июля 1997 № 100-ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства» (утратил силу), представляет собой экономическое воздействие государства на производство, переработку, реализацию сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также на материально-техническое обеспечение и производственно-техническое обслуживание агропромышленного производства. Конечно, признать данную дефиницию удачной нельзя, поскольку такое определение слишком узко и не раскрывает всей сути понятия «государственное регулирование» и механизмов его осуществления, однако если перечислить все способы и методы государственного воздействия на сельское хозяйство и субъектов, участвующих в сельскохозяйственном производстве, определение будет слишком объемным, что также не способствует удачному правовому регулированию исследуемых отношений.
Расширенное толкование ст. 6 Закона о развитии сельского хозяйства позволяет сделать вывод, что государственное регулирование сельскохозяйственного производства заключается в следующем:
- предоставлении бюджетных средств сельскохозяйственным товаропроизводителям;
- применении особых налоговых режимов в отношении сельскохозяйственных товаропроизводителей;
- осуществлении закупок, хранении, переработке и поставке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных и муниципальных нужд;
- регулировании рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;
- информационном обеспечении сельскохозяйственных товаропроизводителей и других участников рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также предоставлении им консультационной помощи;
- антимонопольном регулировании рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;
- проведении закупочных интервенций, товарных интервенций на рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также залоговых операций и т.п.
Указанный перечень не является исчерпывающим, но даже с учетом перечисленного можно видеть, что государственное регулирование сельского хозяйства отличается значительным своеобразием, применением различных методов экономического регулирования, государственных заказов, лицензий, квот, иных административных методов воздействия.
При этом, государство через регулирование накладывает на себя определенные обязательства, наиболее важными из которых являются:
- создание устойчивой системы продовольственного обеспечения страны;
- создание сельскохозяйственной рыночной инфраструктуры;
- проведение закупочных интервенций в форме закупок и залоговых операций с сельскохозяйственной продукцией и продовольствием;
- создание условий для повышения качества жизни сельского населения, повышение роста доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей, создание материальной базы устойчивого развития сельских территорий и благоприятных условий жизни сельского населения.
Закон о развитии сельского хозяйства в ст. 7 определяет одиннадцать основных направлений государственной поддержки в сфере сельскохозяйственного производства, которые реализуются посредством федеральных и региональных программ. Среди указанных направлений можно выделить общие, необходимые для любого вида сельскохозяйственной деятельности (обеспечение доступности кредитных ресурсов для сельскохозяйственных товаропроизводителей, развитие системы страхования рисков в сельском хозяйстве, обеспечение обновления основных средств сельскохозяйственных товаропроизводителей, обеспечение устойчивого развития сельских территорий, в том числе строительство и содержание в надлежащем состоянии связывающих населенные пункты автомобильных дорог, предоставление консультационной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям, подготовка и переподготовка специалистов для сельского хозяйства, информационное обеспечение при реализации государственной аграрной политики) и специальные, применяемые к субъектам сельского предпринимательства в соответствии с их специализацией (развитие племенного животноводства, развитие элитного семеноводства, обеспечение производства продукции животноводства, обеспечение закладки многолетних насаждений и уход за ними, обеспечение мероприятий по повышению плодородия почв).
При всем этом, не оспаривая верховенство федерального закона, следует учитывать следующий факт - система органов государственного управления в области агропромышленного производства включает органы общей компетенции (Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации) и органы специальной компетенции (министерства, федеральные службы, федеральные агентства). Однако наиболее важную роль в регулировании сельскохозяйственной отрасли играет Правительство РФ, т.к. оно, согласно ст.ст. 12, 13, 14 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», непосредственно руководит работой Министерства сельского хозяйства РФ, контролирует его деятельность, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию, вырабатывает государственную инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации, осуществляет защиту отечественного товаропроизводителя. Таким образом, Закон о развитии сельского хозяйства только указывает на государственную поддержку и государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, однако основное регулирование возложено на государственные программы, которые принимает и утверждает Правительство РФ.
Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы (далее Государственная программа), отражает конкретные проблемы сельского хозяйства, применительно к определенному периоду времени. В Государственной программе определяются цели, задачи и основные направления развития сельского хозяйства, устанавливается финансовое обеспечение и механизмы реализации предусматриваемых мероприятий, показатели их результативности. Причем реализация данной программы зависит от выполнения многих поставленных Правительством РФ задач в самых различных направлениях, как экономики, так и социальной обеспеченности жителей сельских районов. Во исполнение поставленных задач, формируется так называемый бюджет развития для финансирования и поддержки региональных программ. Средства федерального бюджета предоставляются на конкурсной основе в виде субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации с целью поддержания производства, имеющего существенное значение для социально-экономического устойчивого развития сельских территорий.
Для нормальной работы предпринимателей в сфере сельского хозяйства необходимо развивать сельские территории. Для этого государство повышает уровень развития социальной инфраструктуры, инженерного обустройства, компактно застраивает и благоустраивает сельские поселения. Программным документом выполнения данной задачи является Программа, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2002 № 858 (ред. от 28 апреля 2011) «Социальное развитие села до 2013 года». В самом Постановлении указаны проблемы, которые ведут к оттоку сельского населения в города, что приводит к огромному дефициту профессиональных кадров в агропромышленном комплексе. К наиболее заметным факторам, оказывающим разрушительное воздействие на социальную сферу и инженерную инфраструктуру села, Правительство РФ относит: снижение доступности для сельского населения образовательных, медицинских, культурных и торгово-бытовых услуг; отсутствие элементарных коммунальных удобств; бездорожье; большие проблемы, связанные с информационной и телефонной связью, водоснабжением, электроснабжением и газифицированностью сельских поселений.
Для борьбы с этими негативными факторами и содействию решения задачи притока молодых специалистов в сельскую местность и закрепления их в аграрном секторе экономики, федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2013 года» предполагает необходимость формирования в сельской местности базовых условий социального комфорта, в том числе удовлетворения их первоочередной потребности в жилье. С этой целью государство направляет свои усилия на:
- социальное и инженерное обустройство населенных пунктов, расположенных в сельской местности;
- повышение уровня занятости сельского населения, сохранение и создание новых рабочих мест; - развитие и расширение информационно-консультационного и правового обслуживания сельского населения по вопросам ведения личного подсобного и домашнего хозяйства, развития несельскохозяйственных видов деятельности;
- развитие процессов самоуправления, расширения сети сельских автомобильных дорог с твердым покрытием и их благоустройство.
В реализации Программы «Социальное развитие села до 2013 года» приняли участие 76 субъектов Российской Федерации, что привело в целом по стране к значительному росту на селе жилищной сферы, социальной и инженерной инфраструктуры, сельскохозяйственного производства при реализации крупных инвестиционных проектов.
Программой, направленной на поддержку развития сельскохозяйственного производства в целом и предотвращения выбытия из сельскохозяйственного оборота сельскохозяйственных угодий и повышения плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения для интенсификации земледелия в частности, является федеральная целевая Программа «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России в 2006-2010 годы и на период до 2013 года», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 № 99. Ее задачей является систематическое воспроизводство плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения за счет улучшения баланса питательных веществ в почвах и получение стабильных урожаев.
В целом, за время реализации Государственной программы была сформирована полноценная нормативная правовая база, приняты более десяти постановлений Правительства РФ. Причем нормативная база складывалась не только на федеральном, но и на региональном и местном уровне, что позволило конкретизировать задачи федеральных программ применительно к региональным потребностям в сельской местности.
Помимо этого, со всеми субъектами Российской Федерации заключены соглашения, предусматривающие поддержку сельскохозяйственного товаропроизводителя из федерального бюджета и обязательств субъектов Российской Федерации по выполнению мероприятий в рамках Государственной программы. Например, согласно Постановлению Правительства РФ от 27 февраля 2009 № 178, посредством предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (только при условии софинансирования) для компенсации затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на уплату страховых взносов по договорам страхования урожая сельскохозяйственных культур, урожая и посадок многолетних насаждений, осуществлялась государственная поддержка сельхозпроизводителей.
Также, поддержка оказывалась в связи с возникшей особо сложной ситуацией в сельском хозяйстве. Например, в целях обеспечения выполнения сельскохозяйственных работ в 2011 г. и в соответствии с Федеральным законом от 26 июля 2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», было принято Постановление Правительства РФ от 5 марта 2010 № 129, которое установило правила «О соглашении между исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами о снижении или поддержании цен на отдельные виды горюче-смазочных материалов, реализуемых сельскохозяйственными товаропроизводителями». Предметом соглашений являлась поставка отдельных видов горюче-смазочных материалов сельскохозяйственным товаропроизводителям до 1 января 2012 г. по ценам со скидкой до 10% оптовой текущей цены, сложившейся в субъекте Российской Федерации, в котором осуществляют свою деятельность сельскохозяйственные товаропроизводители, но не ниже уровня себестоимости производства и реализации горюче-смазочных материалов.
Успешному выполнению федеральных программ, способствует заложенный в них принцип софинансирования средств бюджетов разного уровня и внебюджетных источников. Программы выполняются даже не смотря на то, что не все регионы из-за дефицита средств своих бюджетов могут в настоящее время в полном объеме реализовать все запланированные мероприятия, и не все регионы смогли разработать механизм замещения выбывающих источников финансирования инвестиционных проектов за счет привлечения средств внебюджетных источников.
Государственные программы предполагают, также, бюджетное инвестирование в сельскохозяйственную отрасль. Подобная практика распространена и в западных экономиках. Иначе, сельскохозяйственная отрасль не смогла бы «выжить», так как, начиная с девяностых годов и по настоящее время западное сельское хозяйство постоянно находится в состоянии кризиса, особенно в животноводческой отрасли. Это связано с периодическими эпидемиями таких заболеваний, как коровье бешенство, сибирская язва, чума, птичий грипп, сальмонеллез. В девяностые годы общий ущерб от этого составил более 55 млрд. долларов.
Бюджетный кодекс РФ устанавливает полномочия Правительства РФ, высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации и местной администрации муниципального образования на утверждение целевых программ, реализуемых за счет средств бюджета. Также, Бюджетный кодекс РФ допускает возможность предоставления субсидий из бюджетов разных уровней для реализации долгосрочных целевых государственных программ. Разработка, реализация и оценка эффективности государственных программ Российской Федерации осуществляется в Порядке, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 № 588.
Легальное определение понятия «инвестиции» законодатель дает в ст. 1 Федерального закона от 25 февраля 1999 № 39-ФЗ (ред. от 12 декабря 2011) «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»: инвестиции - денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта».
Учитывая дотационный характер сельскохозяйственного производства, нельзя рассматривать бюджетные инвестиции в данную отрасль как способ получения государством или его субъектами прибыли. Скорее они служат достижению иного полезного эффекта и поэтому по существу они схожи с субсидиями, основными свойствами которых являются безвозмездность, целевой характер и софинансирование (т.е. применение в условиях долевого финансирования). Сам характер инвестирования в сельское хозяйство не допускает такой цели как извлечение прибыли (мы уже говорили о дотационности сельскохозяйственного производства), тем более, что последствия таких отношений известны науке еще со времен расцвета государственных образований, расположенных между реками Тигр и Ефрат, когда первые инвесторы многократно увеличивали свои вложенные средства, однако для тех хозяйств, в которые эти средства вкладывались, наступала «черная полоса», нередко заканчивающаяся разорением, с превращением бывших землевладельцев в рабов.
Особенно ощутимы проблемы безвозмездности финансирования сельского хозяйства проявляются там, где в силу естественных причин существует длительный инвестиционный цикл и предъявляются высокие требования к инфраструктуре. Это относится к таким направлениям сельского хозяйства, как животноводство и молочное производство, когда на выращивание основных видов сельскохозяйственных животных уходит около двух лет. Там где цикл отдачи инвестируемых средств происходит быстрее (например, бройлерные куры – 40 дней) инвестиционный климат намного предпочтительней и, соответственно, положение в отрасли стабильней и лучше.
В особенно сложном положении с привлечением частных инвестиций находятся такие традиционные отрасли животноводства, где необходимо стабилизировать поредевшее поголовье – оленеводство, табунное коневодство, овцеводство. Это имеет не только экономическое, но и социальное значение, т.к. развитие данных отраслей позволит не только увеличить производство отдельных видов мяса, но и сохранить традиционный уклад жизни и занятости народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.
В настоящее время развитие племенного животноводства осуществляется только посредством его государственного финансового стимулирования на основании федеральных программ развития племенного животноводства, устанавливающих меры его государственной поддержки за счет средств федерального бюджета, направляемых на развитие сельского хозяйства (данные средства предусматриваются в федеральном бюджете отдельной строкой).
Трудности инвестирования также связаны с взаимозависимостью отдельных сельскохозяйственных отраслей друг с другом. Рост объемов продукции животноводства приводит к увеличению кормовой базы, выращиваемой растениеводами. Это, в свою очередь, увеличивает потребность в качественных семенах, удобрениях и т.д. При этом, весь указанный цикл требует значительных вложений, вследствие чего ставит в сложное финансовое положение сельскохозяйственных товаропроизводителей, что, естественно, делает их непривлекательными для частных инвесторов.
Не мене важной проблемой является заинтересованность иностранных агропредприятий в сохранении России как неограниченного потребителя готовой продукции, причем, не всегда качественной. Отсюда и утвердившаяся практика, когда привлечение зарубежных инвестиций, особенно в растениеводство и животноводство, носит локальный и непостоянный характер, даже после вступления России во Всемирную торговую организацию.
Объемы поддержки сельского хозяйства в начале становления российской экономики были несоразмерны нуждам отрасли. Общие размеры финансирования государством сельского хозяйства в 2002 г. в расходной части государственного бюджета составили 1,38%, в 2003 г. - 1,25%. Все это привело к множественным случаям банкротства сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств. Государству ничего не оставалось, как попытаться исправить ранее допущенные ошибки. Что оно и сделало, приняв Федеральный закон от 9 июля 2002 № 83–ФЗ «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей» (с последующим пакетом нормативных правовых актов Правительства РФ), в котором была предусмотрена реструктуризация просроченной задолженности по одному из трех возможных вариантов: списание пеней и штрафов; отсрочка и рассрочка (на четыре и пять лет с начислением 0,5% на сумму долга); списание основного долга и процентов по нему. По разным оценкам в программе финансового оздоровления участвовали 13 тысяч сельскохозяйственных организаций, которые к моменту принятия Закона о развитии сельского хозяйства смогли решить свои финансовые проблемы.
В этот же период, 5 сентября 2005 г., Президент РФ В.В. Путин провел совещание с членами Правительства РФ, руководством Федерального Собрания РФ и членами Президиума Государственного Совета РФ, в ходе которого были определены конкретные направления социальной политики в 2005 - 2007 годах. На совещании было отмечено, что рост экономики России связан с такими приоритетными направлениями как «инвестиции в человека», а именно: здравоохранение, образование, жилье и сельское хозяйство. Эти сферы определяют качество жизни людей и социальное самочувствие общества, и, в конечном счете, решение именно этих вопросов прямо влияет на демографическую ситуацию в стране и, что крайне важно, создает необходимые стартовые условия для развития, так называемого, человеческого капитала. В дальнейшем, развитие вышеуказанных направлений осуществлялось в рамках четырех национальных проектов, на реализацию которых из средств федерального бюджета в 2006 г. было выделено более 108 млрд. рублей и предоставлены государственные гарантии в объеме 26,5 млрд. рублей, а в 2007 г. - 160 млрд. рублей и 33,5 млрд. рублей соответственно.
Авторы Государственной программы отмечали, что рост объемов инвестиций в сельское хозяйство положительно влияет на развитие сельскохозяйственного производства и, соответственно, на рост объемов сельскохозяйственной продукции. Вместе с тем, всеми было признано, что до 2008 г. в стране был очень низкий уровень притока инвестиций в сельское хозяйство (например, в 2006 г. объем инвестиций в основной капитал сельскохозяйственной отрасли составил около 3% их объема в экономике страны) и, что назрела необходимость принятия мер по их увеличению.
Правительство РФ, признав ошибки, увеличило общий объем финансирования Государственной программы за счет средств федерального бюджета до 551, 3 млрд. рублей. О привлечении большего объема инвестиций говорилось и в Указе Президента РФ от 30 января 2010 № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации». Помимо федерального бюджета, средства для инвестирования в сельскохозяйственную отрасль и проекты, улучшающие ее состояние, выделяются всеми субъектами Российской Федерации. Данные обязательства, как правило, закрепляются в законах субъектов Российской Федерации.
Однако в настоящее время возникла проблема, связанная со вступлением России в ВТО. Россия хотела бы тратить на поддержку сельского хозяйства около 17 млрд. долларов США ежегодно, но партнеры по ВТО (прежде всего Австралия, Канада, США) требуют значительного сокращения этой суммы.
Большое значение для поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей имеет такой вид инвестирования, как лизинг. Инвестиционный механизм лизинга – это мощный рычаг в деле ускорения процесса технического перевооружения отрасли, оснащения сельского производителя высокопроизводственной техникой.
Наиболее важной и положительной стороной договора лизинга для сельскохозяйственного товаропроизводителя является возможность оплаты оказываемых услуг с отсрочкой, до получения сельскохозяйственной продукции. Учитывая постоянный рост цен на горюче-смазочные материалы и технику, вопрос отсрочки выплат за сельскохозяйственную технику и скот жизненно важен. Тем более, что финансовая аренда, как средство государственной поддержки, выгоднее кредита на 2,2%, к тому же авансовый платеж при кредите составляет 20%, при лизинге - 7%. Здесь можно добавить, что с 2012 г. действуют льготные условия лизинга – при заключении договора не выплачивается первоначальный взнос, не обязательно залоговое обеспечение, отсрочка первого платежа составляет шесть месяцев и сам срок договора – от 5 до 10 лет. Таким образом, при фьючерсных сделках, лизинг надежно защищает инвестиции в сельскохозяйственных товаропроизводителей. При этом, последний одновременно с финансированием обеспечивается необходимой производственной базой, что способствует росту активности агропромышленного комплекса и его инвестиционной привлекательности.
Понимая значимость лизинга для сельского хозяйства, государство уже с 1999 г. повело активные действия в этом направлении. В целях более эффективного использования средств федерального бюджета, повышения материально-технической оснащенности и снабжения организаций сельского хозяйства племенным скотом, а также развития отечественного сельскохозяйственного машиностроения, Правительство РФ издало ряд постановлений, которые способствовали интенсивному распространению лизинга, как опосредованной форме государственной поддержки сельскохозяйственного товаропроизводителя.
Также, для этих целей в феврале 2001 г. было специально создано государственное предприятие ОАО «Росагролизинг» (99,99% акций общества принадлежат Российской Федерации), которое обеспечивает сельскохозяйственных товаропроизводителей необходимой техникой, сельскохозяйственным оборудованием, племенным скотом. Для этих целей ОАО «Росагролизинг» на льготных условиях финансируется государством из федерального бюджета. О значимости данного предприятия для агропромышленного комплекса страны, говорит тот факт, что совет директоров ОАО «Росагролизинг» возглавляет министр сельского хозяйства Российской Федерации. Ежегодно Правительство РФ издает распоряжения о выделении из федерального бюджета в уставный капитал ОАО «Росагролизинг» денежные средства по разделу «Сельское хозяйство и рыболовство».
С 2008 года на ОАО «Росагролизинг» возложена обязанность исполнителя Государственной программы в части обеспечения субъектов Российской Федерации племенным скотом, животноводческой продукцией и сельскохозяйственной техникой. Для выполнения данной задачи, Распоряжением Правительства РФ уставной капитал ОАО «Росагролизинг» был увеличен на 12 млрд. рублей.
В 2012 г., в рамках Программы обновления парка сельскохозяйственной техники (на период 2012-2014 годы) (на сегодняшний день более 50% используемых на сельскохозяйственных работах тракторов и комбайнов работает за пределами сроков эксплуатации, ежегодно парк тракторов в стране сокращается на 7%, зерноуборочных комбайнов на 8% и по оценке экспертов недостаток исправной техники приводит к повышенным потерям урожая, которые оцениваются на уровне 15-20%), ОАО «Росагролизинг» потратит 8,5 млрд. рублей из федерального бюджета на поставку 4,5 тыс. единиц сельскохозяйственной техники и оборудования, в том числе тракторы, комбайны, технологические комплексы. Данная программа основана на принципе регионального квотирования объема финансирования и реализуется ОАО «Росагролизинг» на основании заявок сельскохозяйственных товаропроизводителей. Также селу поставляется поголовье скота, причем 50% его составляют высокопродуктивные отечественные районированные животные.
Единственным недостатком проведения лизинговых поставок через ОАО «Росагролизинг», является коммерческий характер организации, что приводит к удорожанию предмета лизинга по отдельным видам машиностроения более чем на 35% заводской цены и это, вполне естественно, подвергается критике со стороны ученых-аграрников.
Также следует отметить, что на сегодняшний день созданная система инвестирования государственных программ в сфере развития сельского хозяйства имеет значительные пороки, связанные с забюрократизированностью данного процесса и зависимостью от множества обстоятельств, наличие которых необходимо для выделения средств из федерального бюджета. Существующий разрыв между получателем средств и федеральной или региональной казной позволяет недобросовестным чиновникам расходовать выделенные целевые субсидии не по назначению. Тем более, что для данной отрасли огромное значение имеет развитие социальной инфраструктуры, инженерное обустройство и благоустройство сельских поселений, а в настоящее время, только государство и местное самоуправление в состоянии это обеспечить.
Например, в своем исследовании О.И. Короткова пишет о нарушениях бюджетного законодательства в Орловской области, где выделенные из федерального бюджета средства бюджетам субъектов Российской Федерации на проведение мероприятий по улучшению жилищных условий российских граждан, проживающих в сельской местности, а также по обеспечению жильем молодых семей и молодых специалистов, проживающих и работающих на селе, либо изъявивших желание переехать на постоянное место жительства в сельскую местность и работать там, не дошли до строителей, выполняющих подряд по строительству жилья указанным категориям граждан.
Добавим, что все эти специалисты должны были работать на предприятиях сельскохозяйственного сектора.
Справедливо будет отметить, что нарушения по использованию субсидий исходят не только от региональной или местной власти. В некоторых случаях выделенные бюджетные деньги расходуются сельхозпроизводителями не по целевому назначению, несмотря на то, что администрации на местах и прокуратура предупреждают получателей субсидий об уголовной ответственности за данные деяния по ст. 159 УК РФ (Мошенничество).
Для исследования отношения в области инвестиций, интересны выводы О.В. Тарханова, затрагивающего вопросы соотношения количества инвестиций и тех результатов, к которым они приводят. Исследования в этой области показывает, что не всегда количество инвестируемых средств прямо пропорционально ожидаемому результату, т.е. количество не переходит в качество. О.В. Тарханов считает, что любые инвестиции, как государственные, так и частные, не изменят общей картины в аграрно-промышленном комплексе, вследствие неправильного хозяйствования на земле, применения малоизученных наукой технологий обработки почвы, которые ведут к ее истощению (по мнению О.В. Тарханова, при применении сегодняшних технологий почва лишается возможности фиксации азота и в нее недостаточно поступают минеральные вещества из почвенного поглощающего комплекса, а это невозможно компенсировать одними инвестициями на закупку сельскохозяйственной техники). Только применение экологически выгодных технологий переработки органических ресурсов в высокоэффективные органоминеральные удобрения может превратить сельскохозяйственную отрасль в производство с прибыльной отдачей по инвестициям.
Конечно, можно соглашаться или не соглашаться с такими выводами, однако очевидно, что в ближайшем будущем необходимы концептуальные изменения в инвестиционной политике государства в области сельского хозяйства. В первую очередь необходимо снижать нагрузку на бюджет, т.к. на определенном этапе увеличения государственного субсидирования не очевиден положительный эффект. Государству следует принимать, как организационные, так и правовые меры по привлечению в отрасль частного капитала. Во всяком случае, длительный опыт хозяйствования на селе, во времена существования советской власти, показал неэффективность коллективного труда на земле, контролируемого государством. При этом следует учитывать, что простое привлечение частных инвестиций в аграрный сектор экономики, если и изменит положение в сельском хозяйстве, то незначительно. Тем более, что действующее законодательство, регулирующее инвестиционную деятельность, имеет серьезные недостатки, связанные с наличием взаимоисключающих норм, даже в рамках одного закона. Также, негативное влияние оказывает приоритет норм, заимствованных у государств, с более высоким уровнем институционального и культурного развития. По-видимому, следует совершенствовать свое, внутреннее законодательство, регулирующее отношения по защите инвестиций, а также обеспечение их обязательного соблюдения. Также, сельскому предпринимателю необходима поддержка и, прежде всего, в виде предоставления налоговых (сельскохозяйственные товаропроизводители уплачивают от 12 до 16 видов налогов) и иных льгот, способствующая формированию инвестиционного спроса, ориентированного не только на непосредственное производство сельскохозяйственной продукции, но и на российских производителей технологической продукции, которую можно активно использовать в сельскохозяйственной сфере.
Также, следует учитывать тот факт, что ввиду отсутствия полноценной правовой базы, регулирующей все основные отношения в данной сфере, меры поддержки сельского хозяйства сводятся к чиновничьим установлениям, в том числе, издаваемым на уровне нормативного правового акта, что приводит к всевозможным проявлениям коррупции.
Сельское хозяйство является одной из самых сложных и жизненно необходимых отраслей народного хозяйства, от успешного развития которого зависит обеспечение продовольствием населения, легкой и пищевой промышленности сырьем, жизнеобеспечение всего общества, государства. Именно с помощью сельского хозяйства решаются проблемы продовольственной безопасности, существования всех граждан. В тоже время, сельское хозяйство является самой проблемной отраслью экономики, в силу значительного влияния природно-климатических факторов на сельскохозяйственное производство. К природным негативным факторам добавляются экономические трудности, заключающиеся в том, что продукция российских сельхозпроизводителей оказывается неконкурентоспособной по отношению к импортным продуктам питания и вытесняется с внутреннего рынка (принято считать, что превышение импорта продуктов в размере более одной трети вызывает угрозу государственности). Помимо указанных, законодатель и Правительство РФ, относит к негативным факторам следующие: зависимостью от приоритетов переработчиков сельской продукции; значительной диспропорцией в ценообразовании между стоимостью сельскохозяйственной продукции и необходимыми для аграрного промысла промышленными изделиями и топливом; низкими темпами структурно-технологической модернизации отрасли, обновления ее основных производственных фондов и воспроизводства природно-экологического потенциала; низким уровнем развития рыночной инфраструктуры, затрудняющей доступ сельскохозяйственных товаропроизводителей к рынкам финансовых, материально-технических и информационных ресурсов, готовой продукции; финансовой неустойчивостью отрасли, обусловленной недостаточным притоком частных инвестиций на ее развитие, неразвитым страхованием при производстве сельскохозяйственной продукции; дефицитом квалифицированных кадров, вызванным низким уровнем и качеством жизни в сельской местности. Все это говорит о том, что сельскохозяйственная отрасль, как никакая другая, нуждается в государственной поддержке, предусматривающей не только прямое инвестирование бюджетных средств (во всех экономически развитых странах агропромышленный комплекс датируется государством, кроме Австралии и Новой Зеландии, где климатические условия наиболее оптимальны для развития сельского хозяйства), но и в специальном государственном регулировании данной сферы предпринимательства, т.к. на одном только рыночном регулировании невозможно не то, что развивать производство, нереально поддерживать его существующие объемы.
Это, помимо прочего, связано сущностью рыночных отношений, которые заключаются, прежде всего, в построении механизма извлечения прибыли, что касается социальных задач обеспечения населения продовольствием, то они носят скорее факультативный характер и не играют главенствующей роли в формировании мотивации предпринимателей на осуществление необходимой обществу деятельности.
В данном вопросе нельзя не согласиться с мнением М.С. Пашковой, которая считает, что проблемы эффективно функционирующего сельского хозяйства – это не только и не столько проблемы экономики, это вопросы национальной безопасности, перспектив демографического развития, имеющие первостепенную политическую важность. Учитывая это, многие авторы в своих работах высказывают предположение о необходимости повышения роли государства в сельском хозяйстве.
Государственное регулирование сельскохозяйственного сектора, согласно Федерального закона от 14 июля 1997 № 100-ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства» (утратил силу), представляет собой экономическое воздействие государства на производство, переработку, реализацию сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также на материально-техническое обеспечение и производственно-техническое обслуживание агропромышленного производства. Конечно, признать данную дефиницию удачной нельзя, поскольку такое определение слишком узко и не раскрывает всей сути понятия «государственное регулирование» и механизмов его осуществления, однако если перечислить все способы и методы государственного воздействия на сельское хозяйство и субъектов, участвующих в сельскохозяйственном производстве, определение будет слишком объемным, что также не способствует удачному правовому регулированию исследуемых отношений.
Расширенное толкование ст. 6 Закона о развитии сельского хозяйства позволяет сделать вывод, что государственное регулирование сельскохозяйственного производства заключается в следующем:
- предоставлении бюджетных средств сельскохозяйственным товаропроизводителям;
- применении особых налоговых режимов в отношении сельскохозяйственных товаропроизводителей;
- осуществлении закупок, хранении, переработке и поставке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных и муниципальных нужд;
- регулировании рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;
- информационном обеспечении сельскохозяйственных товаропроизводителей и других участников рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также предоставлении им консультационной помощи;
- антимонопольном регулировании рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;
- проведении закупочных интервенций, товарных интервенций на рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также залоговых операций и т.п.
Указанный перечень не является исчерпывающим, но даже с учетом перечисленного можно видеть, что государственное регулирование сельского хозяйства отличается значительным своеобразием, применением различных методов экономического регулирования, государственных заказов, лицензий, квот, иных административных методов воздействия.
При этом, государство через регулирование накладывает на себя определенные обязательства, наиболее важными из которых являются:
- создание устойчивой системы продовольственного обеспечения страны;
- создание сельскохозяйственной рыночной инфраструктуры;
- проведение закупочных интервенций в форме закупок и залоговых операций с сельскохозяйственной продукцией и продовольствием;
- создание условий для повышения качества жизни сельского населения, повышение роста доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей, создание материальной базы устойчивого развития сельских территорий и благоприятных условий жизни сельского населения.
Закон о развитии сельского хозяйства в ст. 7 определяет одиннадцать основных направлений государственной поддержки в сфере сельскохозяйственного производства, которые реализуются посредством федеральных и региональных программ. Среди указанных направлений можно выделить общие, необходимые для любого вида сельскохозяйственной деятельности (обеспечение доступности кредитных ресурсов для сельскохозяйственных товаропроизводителей, развитие системы страхования рисков в сельском хозяйстве, обеспечение обновления основных средств сельскохозяйственных товаропроизводителей, обеспечение устойчивого развития сельских территорий, в том числе строительство и содержание в надлежащем состоянии связывающих населенные пункты автомобильных дорог, предоставление консультационной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям, подготовка и переподготовка специалистов для сельского хозяйства, информационное обеспечение при реализации государственной аграрной политики) и специальные, применяемые к субъектам сельского предпринимательства в соответствии с их специализацией (развитие племенного животноводства, развитие элитного семеноводства, обеспечение производства продукции животноводства, обеспечение закладки многолетних насаждений и уход за ними, обеспечение мероприятий по повышению плодородия почв).
При всем этом, не оспаривая верховенство федерального закона, следует учитывать следующий факт - система органов государственного управления в области агропромышленного производства включает органы общей компетенции (Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации) и органы специальной компетенции (министерства, федеральные службы, федеральные агентства). Однако наиболее важную роль в регулировании сельскохозяйственной отрасли играет Правительство РФ, т.к. оно, согласно ст.ст. 12, 13, 14 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», непосредственно руководит работой Министерства сельского хозяйства РФ, контролирует его деятельность, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию, вырабатывает государственную инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации, осуществляет защиту отечественного товаропроизводителя. Таким образом, Закон о развитии сельского хозяйства только указывает на государственную поддержку и государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, однако основное регулирование возложено на государственные программы, которые принимает и утверждает Правительство РФ.
Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы (далее Государственная программа), отражает конкретные проблемы сельского хозяйства, применительно к определенному периоду времени. В Государственной программе определяются цели, задачи и основные направления развития сельского хозяйства, устанавливается финансовое обеспечение и механизмы реализации предусматриваемых мероприятий, показатели их результативности. Причем реализация данной программы зависит от выполнения многих поставленных Правительством РФ задач в самых различных направлениях, как экономики, так и социальной обеспеченности жителей сельских районов. Во исполнение поставленных задач, формируется так называемый бюджет развития для финансирования и поддержки региональных программ. Средства федерального бюджета предоставляются на конкурсной основе в виде субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации с целью поддержания производства, имеющего существенное значение для социально-экономического устойчивого развития сельских территорий.
Для нормальной работы предпринимателей в сфере сельского хозяйства необходимо развивать сельские территории. Для этого государство повышает уровень развития социальной инфраструктуры, инженерного обустройства, компактно застраивает и благоустраивает сельские поселения. Программным документом выполнения данной задачи является Программа, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2002 № 858 (ред. от 28 апреля 2011) «Социальное развитие села до 2013 года». В самом Постановлении указаны проблемы, которые ведут к оттоку сельского населения в города, что приводит к огромному дефициту профессиональных кадров в агропромышленном комплексе. К наиболее заметным факторам, оказывающим разрушительное воздействие на социальную сферу и инженерную инфраструктуру села, Правительство РФ относит: снижение доступности для сельского населения образовательных, медицинских, культурных и торгово-бытовых услуг; отсутствие элементарных коммунальных удобств; бездорожье; большие проблемы, связанные с информационной и телефонной связью, водоснабжением, электроснабжением и газифицированностью сельских поселений.
Для борьбы с этими негативными факторами и содействию решения задачи притока молодых специалистов в сельскую местность и закрепления их в аграрном секторе экономики, федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2013 года» предполагает необходимость формирования в сельской местности базовых условий социального комфорта, в том числе удовлетворения их первоочередной потребности в жилье. С этой целью государство направляет свои усилия на:
- социальное и инженерное обустройство населенных пунктов, расположенных в сельской местности;
- повышение уровня занятости сельского населения, сохранение и создание новых рабочих мест; - развитие и расширение информационно-консультационного и правового обслуживания сельского населения по вопросам ведения личного подсобного и домашнего хозяйства, развития несельскохозяйственных видов деятельности;
- развитие процессов самоуправления, расширения сети сельских автомобильных дорог с твердым покрытием и их благоустройство.
В реализации Программы «Социальное развитие села до 2013 года» приняли участие 76 субъектов Российской Федерации, что привело в целом по стране к значительному росту на селе жилищной сферы, социальной и инженерной инфраструктуры, сельскохозяйственного производства при реализации крупных инвестиционных проектов.
Программой, направленной на поддержку развития сельскохозяйственного производства в целом и предотвращения выбытия из сельскохозяйственного оборота сельскохозяйственных угодий и повышения плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения для интенсификации земледелия в частности, является федеральная целевая Программа «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России в 2006-2010 годы и на период до 2013 года», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 № 99. Ее задачей является систематическое воспроизводство плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения за счет улучшения баланса питательных веществ в почвах и получение стабильных урожаев.
В целом, за время реализации Государственной программы была сформирована полноценная нормативная правовая база, приняты более десяти постановлений Правительства РФ. Причем нормативная база складывалась не только на федеральном, но и на региональном и местном уровне, что позволило конкретизировать задачи федеральных программ применительно к региональным потребностям в сельской местности.
Помимо этого, со всеми субъектами Российской Федерации заключены соглашения, предусматривающие поддержку сельскохозяйственного товаропроизводителя из федерального бюджета и обязательств субъектов Российской Федерации по выполнению мероприятий в рамках Государственной программы. Например, согласно Постановлению Правительства РФ от 27 февраля 2009 № 178, посредством предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (только при условии софинансирования) для компенсации затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на уплату страховых взносов по договорам страхования урожая сельскохозяйственных культур, урожая и посадок многолетних насаждений, осуществлялась государственная поддержка сельхозпроизводителей.
Также, поддержка оказывалась в связи с возникшей особо сложной ситуацией в сельском хозяйстве. Например, в целях обеспечения выполнения сельскохозяйственных работ в 2011 г. и в соответствии с Федеральным законом от 26 июля 2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», было принято Постановление Правительства РФ от 5 марта 2010 № 129, которое установило правила «О соглашении между исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами о снижении или поддержании цен на отдельные виды горюче-смазочных материалов, реализуемых сельскохозяйственными товаропроизводителями». Предметом соглашений являлась поставка отдельных видов горюче-смазочных материалов сельскохозяйственным товаропроизводителям до 1 января 2012 г. по ценам со скидкой до 10% оптовой текущей цены, сложившейся в субъекте Российской Федерации, в котором осуществляют свою деятельность сельскохозяйственные товаропроизводители, но не ниже уровня себестоимости производства и реализации горюче-смазочных материалов.
Успешному выполнению федеральных программ, способствует заложенный в них принцип софинансирования средств бюджетов разного уровня и внебюджетных источников. Программы выполняются даже не смотря на то, что не все регионы из-за дефицита средств своих бюджетов могут в настоящее время в полном объеме реализовать все запланированные мероприятия, и не все регионы смогли разработать механизм замещения выбывающих источников финансирования инвестиционных проектов за счет привлечения средств внебюджетных источников.
Государственные программы предполагают, также, бюджетное инвестирование в сельскохозяйственную отрасль. Подобная практика распространена и в западных экономиках. Иначе, сельскохозяйственная отрасль не смогла бы «выжить», так как, начиная с девяностых годов и по настоящее время западное сельское хозяйство постоянно находится в состоянии кризиса, особенно в животноводческой отрасли. Это связано с периодическими эпидемиями таких заболеваний, как коровье бешенство, сибирская язва, чума, птичий грипп, сальмонеллез. В девяностые годы общий ущерб от этого составил более 55 млрд. долларов.
Бюджетный кодекс РФ устанавливает полномочия Правительства РФ, высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации и местной администрации муниципального образования на утверждение целевых программ, реализуемых за счет средств бюджета. Также, Бюджетный кодекс РФ допускает возможность предоставления субсидий из бюджетов разных уровней для реализации долгосрочных целевых государственных программ. Разработка, реализация и оценка эффективности государственных программ Российской Федерации осуществляется в Порядке, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 № 588.
Легальное определение понятия «инвестиции» законодатель дает в ст. 1 Федерального закона от 25 февраля 1999 № 39-ФЗ (ред. от 12 декабря 2011) «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»: инвестиции - денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта».
Учитывая дотационный характер сельскохозяйственного производства, нельзя рассматривать бюджетные инвестиции в данную отрасль как способ получения государством или его субъектами прибыли. Скорее они служат достижению иного полезного эффекта и поэтому по существу они схожи с субсидиями, основными свойствами которых являются безвозмездность, целевой характер и софинансирование (т.е. применение в условиях долевого финансирования). Сам характер инвестирования в сельское хозяйство не допускает такой цели как извлечение прибыли (мы уже говорили о дотационности сельскохозяйственного производства), тем более, что последствия таких отношений известны науке еще со времен расцвета государственных образований, расположенных между реками Тигр и Ефрат, когда первые инвесторы многократно увеличивали свои вложенные средства, однако для тех хозяйств, в которые эти средства вкладывались, наступала «черная полоса», нередко заканчивающаяся разорением, с превращением бывших землевладельцев в рабов.
Особенно ощутимы проблемы безвозмездности финансирования сельского хозяйства проявляются там, где в силу естественных причин существует длительный инвестиционный цикл и предъявляются высокие требования к инфраструктуре. Это относится к таким направлениям сельского хозяйства, как животноводство и молочное производство, когда на выращивание основных видов сельскохозяйственных животных уходит около двух лет. Там где цикл отдачи инвестируемых средств происходит быстрее (например, бройлерные куры – 40 дней) инвестиционный климат намного предпочтительней и, соответственно, положение в отрасли стабильней и лучше.
В особенно сложном положении с привлечением частных инвестиций находятся такие традиционные отрасли животноводства, где необходимо стабилизировать поредевшее поголовье – оленеводство, табунное коневодство, овцеводство. Это имеет не только экономическое, но и социальное значение, т.к. развитие данных отраслей позволит не только увеличить производство отдельных видов мяса, но и сохранить традиционный уклад жизни и занятости народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.
В настоящее время развитие племенного животноводства осуществляется только посредством его государственного финансового стимулирования на основании федеральных программ развития племенного животноводства, устанавливающих меры его государственной поддержки за счет средств федерального бюджета, направляемых на развитие сельского хозяйства (данные средства предусматриваются в федеральном бюджете отдельной строкой).
Трудности инвестирования также связаны с взаимозависимостью отдельных сельскохозяйственных отраслей друг с другом. Рост объемов продукции животноводства приводит к увеличению кормовой базы, выращиваемой растениеводами. Это, в свою очередь, увеличивает потребность в качественных семенах, удобрениях и т.д. При этом, весь указанный цикл требует значительных вложений, вследствие чего ставит в сложное финансовое положение сельскохозяйственных товаропроизводителей, что, естественно, делает их непривлекательными для частных инвесторов.
Не мене важной проблемой является заинтересованность иностранных агропредприятий в сохранении России как неограниченного потребителя готовой продукции, причем, не всегда качественной. Отсюда и утвердившаяся практика, когда привлечение зарубежных инвестиций, особенно в растениеводство и животноводство, носит локальный и непостоянный характер, даже после вступления России во Всемирную торговую организацию.
Объемы поддержки сельского хозяйства в начале становления российской экономики были несоразмерны нуждам отрасли. Общие размеры финансирования государством сельского хозяйства в 2002 г. в расходной части государственного бюджета составили 1,38%, в 2003 г. - 1,25%. Все это привело к множественным случаям банкротства сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств. Государству ничего не оставалось, как попытаться исправить ранее допущенные ошибки. Что оно и сделало, приняв Федеральный закон от 9 июля 2002 № 83–ФЗ «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей» (с последующим пакетом нормативных правовых актов Правительства РФ), в котором была предусмотрена реструктуризация просроченной задолженности по одному из трех возможных вариантов: списание пеней и штрафов; отсрочка и рассрочка (на четыре и пять лет с начислением 0,5% на сумму долга); списание основного долга и процентов по нему. По разным оценкам в программе финансового оздоровления участвовали 13 тысяч сельскохозяйственных организаций, которые к моменту принятия Закона о развитии сельского хозяйства смогли решить свои финансовые проблемы.
В этот же период, 5 сентября 2005 г., Президент РФ В.В. Путин провел совещание с членами Правительства РФ, руководством Федерального Собрания РФ и членами Президиума Государственного Совета РФ, в ходе которого были определены конкретные направления социальной политики в 2005 - 2007 годах. На совещании было отмечено, что рост экономики России связан с такими приоритетными направлениями как «инвестиции в человека», а именно: здравоохранение, образование, жилье и сельское хозяйство. Эти сферы определяют качество жизни людей и социальное самочувствие общества, и, в конечном счете, решение именно этих вопросов прямо влияет на демографическую ситуацию в стране и, что крайне важно, создает необходимые стартовые условия для развития, так называемого, человеческого капитала. В дальнейшем, развитие вышеуказанных направлений осуществлялось в рамках четырех национальных проектов, на реализацию которых из средств федерального бюджета в 2006 г. было выделено более 108 млрд. рублей и предоставлены государственные гарантии в объеме 26,5 млрд. рублей, а в 2007 г. - 160 млрд. рублей и 33,5 млрд. рублей соответственно.
Авторы Государственной программы отмечали, что рост объемов инвестиций в сельское хозяйство положительно влияет на развитие сельскохозяйственного производства и, соответственно, на рост объемов сельскохозяйственной продукции. Вместе с тем, всеми было признано, что до 2008 г. в стране был очень низкий уровень притока инвестиций в сельское хозяйство (например, в 2006 г. объем инвестиций в основной капитал сельскохозяйственной отрасли составил около 3% их объема в экономике страны) и, что назрела необходимость принятия мер по их увеличению.
Правительство РФ, признав ошибки, увеличило общий объем финансирования Государственной программы за счет средств федерального бюджета до 551, 3 млрд. рублей. О привлечении большего объема инвестиций говорилось и в Указе Президента РФ от 30 января 2010 № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации». Помимо федерального бюджета, средства для инвестирования в сельскохозяйственную отрасль и проекты, улучшающие ее состояние, выделяются всеми субъектами Российской Федерации. Данные обязательства, как правило, закрепляются в законах субъектов Российской Федерации.
Однако в настоящее время возникла проблема, связанная со вступлением России в ВТО. Россия хотела бы тратить на поддержку сельского хозяйства около 17 млрд. долларов США ежегодно, но партнеры по ВТО (прежде всего Австралия, Канада, США) требуют значительного сокращения этой суммы.
Большое значение для поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей имеет такой вид инвестирования, как лизинг. Инвестиционный механизм лизинга – это мощный рычаг в деле ускорения процесса технического перевооружения отрасли, оснащения сельского производителя высокопроизводственной техникой.
Наиболее важной и положительной стороной договора лизинга для сельскохозяйственного товаропроизводителя является возможность оплаты оказываемых услуг с отсрочкой, до получения сельскохозяйственной продукции. Учитывая постоянный рост цен на горюче-смазочные материалы и технику, вопрос отсрочки выплат за сельскохозяйственную технику и скот жизненно важен. Тем более, что финансовая аренда, как средство государственной поддержки, выгоднее кредита на 2,2%, к тому же авансовый платеж при кредите составляет 20%, при лизинге - 7%. Здесь можно добавить, что с 2012 г. действуют льготные условия лизинга – при заключении договора не выплачивается первоначальный взнос, не обязательно залоговое обеспечение, отсрочка первого платежа составляет шесть месяцев и сам срок договора – от 5 до 10 лет. Таким образом, при фьючерсных сделках, лизинг надежно защищает инвестиции в сельскохозяйственных товаропроизводителей. При этом, последний одновременно с финансированием обеспечивается необходимой производственной базой, что способствует росту активности агропромышленного комплекса и его инвестиционной привлекательности.
Понимая значимость лизинга для сельского хозяйства, государство уже с 1999 г. повело активные действия в этом направлении. В целях более эффективного использования средств федерального бюджета, повышения материально-технической оснащенности и снабжения организаций сельского хозяйства племенным скотом, а также развития отечественного сельскохозяйственного машиностроения, Правительство РФ издало ряд постановлений, которые способствовали интенсивному распространению лизинга, как опосредованной форме государственной поддержки сельскохозяйственного товаропроизводителя.
Также, для этих целей в феврале 2001 г. было специально создано государственное предприятие ОАО «Росагролизинг» (99,99% акций общества принадлежат Российской Федерации), которое обеспечивает сельскохозяйственных товаропроизводителей необходимой техникой, сельскохозяйственным оборудованием, племенным скотом. Для этих целей ОАО «Росагролизинг» на льготных условиях финансируется государством из федерального бюджета. О значимости данного предприятия для агропромышленного комплекса страны, говорит тот факт, что совет директоров ОАО «Росагролизинг» возглавляет министр сельского хозяйства Российской Федерации. Ежегодно Правительство РФ издает распоряжения о выделении из федерального бюджета в уставный капитал ОАО «Росагролизинг» денежные средства по разделу «Сельское хозяйство и рыболовство».
С 2008 года на ОАО «Росагролизинг» возложена обязанность исполнителя Государственной программы в части обеспечения субъектов Российской Федерации племенным скотом, животноводческой продукцией и сельскохозяйственной техникой. Для выполнения данной задачи, Распоряжением Правительства РФ уставной капитал ОАО «Росагролизинг» был увеличен на 12 млрд. рублей.
В 2012 г., в рамках Программы обновления парка сельскохозяйственной техники (на период 2012-2014 годы) (на сегодняшний день более 50% используемых на сельскохозяйственных работах тракторов и комбайнов работает за пределами сроков эксплуатации, ежегодно парк тракторов в стране сокращается на 7%, зерноуборочных комбайнов на 8% и по оценке экспертов недостаток исправной техники приводит к повышенным потерям урожая, которые оцениваются на уровне 15-20%), ОАО «Росагролизинг» потратит 8,5 млрд. рублей из федерального бюджета на поставку 4,5 тыс. единиц сельскохозяйственной техники и оборудования, в том числе тракторы, комбайны, технологические комплексы. Данная программа основана на принципе регионального квотирования объема финансирования и реализуется ОАО «Росагролизинг» на основании заявок сельскохозяйственных товаропроизводителей. Также селу поставляется поголовье скота, причем 50% его составляют высокопродуктивные отечественные районированные животные.
Единственным недостатком проведения лизинговых поставок через ОАО «Росагролизинг», является коммерческий характер организации, что приводит к удорожанию предмета лизинга по отдельным видам машиностроения более чем на 35% заводской цены и это, вполне естественно, подвергается критике со стороны ученых-аграрников.
Также следует отметить, что на сегодняшний день созданная система инвестирования государственных программ в сфере развития сельского хозяйства имеет значительные пороки, связанные с забюрократизированностью данного процесса и зависимостью от множества обстоятельств, наличие которых необходимо для выделения средств из федерального бюджета. Существующий разрыв между получателем средств и федеральной или региональной казной позволяет недобросовестным чиновникам расходовать выделенные целевые субсидии не по назначению. Тем более, что для данной отрасли огромное значение имеет развитие социальной инфраструктуры, инженерное обустройство и благоустройство сельских поселений, а в настоящее время, только государство и местное самоуправление в состоянии это обеспечить.
Например, в своем исследовании О.И. Короткова пишет о нарушениях бюджетного законодательства в Орловской области, где выделенные из федерального бюджета средства бюджетам субъектов Российской Федерации на проведение мероприятий по улучшению жилищных условий российских граждан, проживающих в сельской местности, а также по обеспечению жильем молодых семей и молодых специалистов, проживающих и работающих на селе, либо изъявивших желание переехать на постоянное место жительства в сельскую местность и работать там, не дошли до строителей, выполняющих подряд по строительству жилья указанным категориям граждан.
Добавим, что все эти специалисты должны были работать на предприятиях сельскохозяйственного сектора.
Справедливо будет отметить, что нарушения по использованию субсидий исходят не только от региональной или местной власти. В некоторых случаях выделенные бюджетные деньги расходуются сельхозпроизводителями не по целевому назначению, несмотря на то, что администрации на местах и прокуратура предупреждают получателей субсидий об уголовной ответственности за данные деяния по ст. 159 УК РФ (Мошенничество).
Для исследования отношения в области инвестиций, интересны выводы О.В. Тарханова, затрагивающего вопросы соотношения количества инвестиций и тех результатов, к которым они приводят. Исследования в этой области показывает, что не всегда количество инвестируемых средств прямо пропорционально ожидаемому результату, т.е. количество не переходит в качество. О.В. Тарханов считает, что любые инвестиции, как государственные, так и частные, не изменят общей картины в аграрно-промышленном комплексе, вследствие неправильного хозяйствования на земле, применения малоизученных наукой технологий обработки почвы, которые ведут к ее истощению (по мнению О.В. Тарханова, при применении сегодняшних технологий почва лишается возможности фиксации азота и в нее недостаточно поступают минеральные вещества из почвенного поглощающего комплекса, а это невозможно компенсировать одними инвестициями на закупку сельскохозяйственной техники). Только применение экологически выгодных технологий переработки органических ресурсов в высокоэффективные органоминеральные удобрения может превратить сельскохозяйственную отрасль в производство с прибыльной отдачей по инвестициям.
Конечно, можно соглашаться или не соглашаться с такими выводами, однако очевидно, что в ближайшем будущем необходимы концептуальные изменения в инвестиционной политике государства в области сельского хозяйства. В первую очередь необходимо снижать нагрузку на бюджет, т.к. на определенном этапе увеличения государственного субсидирования не очевиден положительный эффект. Государству следует принимать, как организационные, так и правовые меры по привлечению в отрасль частного капитала. Во всяком случае, длительный опыт хозяйствования на селе, во времена существования советской власти, показал неэффективность коллективного труда на земле, контролируемого государством. При этом следует учитывать, что простое привлечение частных инвестиций в аграрный сектор экономики, если и изменит положение в сельском хозяйстве, то незначительно. Тем более, что действующее законодательство, регулирующее инвестиционную деятельность, имеет серьезные недостатки, связанные с наличием взаимоисключающих норм, даже в рамках одного закона. Также, негативное влияние оказывает приоритет норм, заимствованных у государств, с более высоким уровнем институционального и культурного развития. По-видимому, следует совершенствовать свое, внутреннее законодательство, регулирующее отношения по защите инвестиций, а также обеспечение их обязательного соблюдения. Также, сельскому предпринимателю необходима поддержка и, прежде всего, в виде предоставления налоговых (сельскохозяйственные товаропроизводители уплачивают от 12 до 16 видов налогов) и иных льгот, способствующая формированию инвестиционного спроса, ориентированного не только на непосредственное производство сельскохозяйственной продукции, но и на российских производителей технологической продукции, которую можно активно использовать в сельскохозяйственной сфере.
Также, следует учитывать тот факт, что ввиду отсутствия полноценной правовой базы, регулирующей все основные отношения в данной сфере, меры поддержки сельского хозяйства сводятся к чиновничьим установлениям, в том числе, издаваемым на уровне нормативного правового акта, что приводит к всевозможным проявлениям коррупции.
Наши контакты
Москва, метро Кантемировская, Пролетарский проспект, дом 31, цокольный этаж
Визит строго по предварительной записи
