Научные работы
Для полноценного банковского обслуживания предпринимателей, необходимы гарантии публично-правовых образований, которые являются одним из видов долговых обязательств. Данный правовой институт, являясь одним из способов обеспечения обязательств, аналогичен банковской гарантии, когда в силу акцессорного обязательства, кредитное учреждение дает по просьбе другого лица (принципала) письменное обязательство уплатить кредитору принципала (бенефициару) в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства денежную сумму по предъявлению бенефициаром письменного требования о ее уплате (ст. 368 ГК РФ).
Определение государственной (муниципальной) гарантии дает Бюджетный кодекс РФ, согласно которому, государственная (муниципальная) гарантия – вид долгового обязательства, в силу которого Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (гарант) обязаны при наступлении указанного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве сумму за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром (ст. 6 БК РФ).
Государственные (муниципальные) гарантии, получившие в последнее время широкое распространение, являются новым правовым институтом, не опосредованных Гражданским кодексом РФ. Порядок и условия предоставления государственных (муниципальных) гарантий определяются, прежде всего, Бюджетным кодексом РФ и Указом Президента РФ от 23 июля 1997 № 773 «О предоставлении гарантий или поручительств по займам и кредитам». Согласно данных норм, государственные (муниципальные) гарантии предоставляются в пределах общих сумм, установленных годовым бюджетом, как правило, на конкурсной основе и оформляются соответствующим письменным соглашением. Причем, если ранее на публичное образование распространялся только субсидиарный режим ответственности, дополнительно к ответственности должника по гарантированному обязательству, то Федеральный закон от 26 апреля 2007 № 63-ФЗ отменил ничтожность заключения договора о государственной (муниципальной) гарантии, предусматривающий солидарную ответственность.
Гарант несет субсидиарную или солидарную ответственность в пределах суммы выданной гарантии с правом регресса к лицу, получившему гарантию. Соответственно, государство или муниципальное образование не возлагает на себя обязанность во всех случаях возвратить полученные средства, а лишь дает гарантию исполнить при определенных условиях обязательство третьего лица при неисполнении его последним.
Наиболее полно правовой механизм государственных гарантий определен Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 1997 г. № 1470, которым утвержден Порядок предоставления государственных гарантий на конкурсной основе за счет средств Бюджета развития Российской Федерации. Этот Порядок имеет государственную гарантию поручительством Правительства РФ (п. 2), и к нему приложен Примерный договор поручительства, содержащий условие о неустойке и прямые отсылки к нормам Гражданского кодекса РФ о поручительстве.
Как было указано ранее в настоящей работе, наиболее нуждающимися в денежных заимствованиях являются субъекты малого и среднего предпринимательства. Отсюда и первым нормативным правовым актом, устанавливающим возможность получения государственных гарантии, был утративший силу Федеральный закон от 14 июня 1995 № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации». В период действия указанного закона, органом, принимающим решение о предоставлении гарантий, являлся Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства (далее Федеральный фонд). Устав Федерального фонда был утвержден Постановлением Правительства РФ от 12 апреля 1996 № 424 «Вопросы Федерального фонда поддержки малого предпринимательства» (утратило силу), согласно которому для осуществления своей деятельности данный фонд мог образовывать резервный, страховой, гарантийный и другие фонды.
Статья 8 Федерального закона от 14 июня 1995 № 88-ФЗ содержала положения, регулирующие отношения в сфере гарантийных функций Федерального фонда, который мог выступать гарантом по целевым иностранным кредитам, предоставляемым Российской Федерации на поддержку малого предпринимательства, а также по инвестиционным кредитам, предоставляемым кредитными организациями Российской Федерации субъектам малого предпринимательства на коммерческой основе для реализации конкретных программ и проектов в области малого предпринимательства. С 1 января 2005 г. ст. 8 Федерального закона от 14 июня 1995 № 88-ФЗ утратила свою силу, поскольку противоречила п. 4 ст. 116 Бюджетного кодекса РФ, который устанавливал единоличную прерогативу Правительства РФ в предоставлении государственных гарантий Российской Федерации.
Использование государственных (муниципальных) гарантий, при кредитовании субъектов предпринимательства, имеет ряд преимуществ, к которым можно отнести: эффективно используются финансовые средства гаранта, направленные в сферу поддержки реального сектора экономики; становится возможным реализация крупных, межрегиональных проектов на базе консолидации денежных средств нескольких региональных бюджетов; эффективную поддержку получают малые и средние предприятия, не имеющие стартового капитала и необходимого объема залогового имущества; региональные кредитные организации, у которых отсутствуют альтернативные сферы размещения активов, могут надежно разместить свои денежные средства. Следует также отметить, что государственные и муниципальные гарантии - это не только эффективный путь использования ресурсов публично-правовых образований, но и механизм привлечения частных ресурсов - на 1 рубль гарантийного фонда можно привлечь 5 - 8 рублей частных кредитов.
Претендовать на получение государственной (муниципальной) гарантии может любой предприниматель, представивший инвестиционный проект и желающий заключить кредитный договор на условиях государственной (муниципальной) гарантии. При этом, законодатель дал закрытый перечень обстоятельств, мешающих получению гарантий. Это - нахождение в процессе реорганизации, ликвидации или банкротства; отсутствие задолженностей перед федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами; имеет просроченную кредиторскую задолженность; убыточность производства в течение последних трех лет.
Предоставление субъектам предпринимательской деятельности государственных гарантий, для стимулирования инвестиционной активности и привлечения средств инвесторов для развития российской экономики по ключевым направлениям предусмотрено Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 1997 г. № 1470 (ред. от 3 сентября 1998) «Об утверждении Порядка предоставления государственных гарантий на конкурсной основе за счет средств Бюджета развития Российской Федерации и Положения об оценке эффективности инвестиционных проектов при размещении на конкурсной основе централизованных инвестиционных ресурсов Бюджета развития Российской Федерации», а также Постановлением Правительства РФ от 12 ноября 1999 № 1249 (ред. от 3 октября 2002) «Об утверждении Положения о предоставлении государственных гарантий под инвестиционные проекты социальной и народно-хозяйственной значимости», согласно которым, срок действия государственной гарантии определяется согласно соглашения, заключаемого между Министерством экономического развития и торговли РФ и кредитором, и не может превышать пяти лет - срока действия договора о кредите. Поэтому, в соответствии с вышеупомянутыми постановлениями Правительства РФ, государственная гарантия может быть краткосрочной или среднесрочной (ст. 98 БК РФ). Таким образом, срок не является существенным условием кредитного договора и если он не указан в кредитном договоре, то считается что данный договор заключен с неопределенным сроком. В таком случае, можно утверждать, что кредитный договор, который обслуживает другой акцессорный договор – государственная (муниципальная) гарантия, не может быть бессрочным. Отсюда нетрудно сделать вывод, что, если государственная (муниципальная) гарантия выдается для обеспечения бессрочного кредитного обязательства, то тогда уже оба договора, как основной, так и акцессорный, будут являться недействительными. Соответственно, при выдачи государственной (муниципальной) гарантии, необходимо учитывать соотношение срока действия кредитного договора и срока кредита. Если рассматривать срок действия кредитного договора как период времени между моментом его заключения и моментом окончания исполнения заемщиком своих обязательств по данному договору, а срок кредита как период времени между моментом получения денежных средств по кредитному договору заемщиком и моментом их возврата, можно сделать вывод, что срок кредита находится внутри срока действия кредитного договора. Данное обстоятельство следует учитывать при заключении кредитного договора, под который будет выдана государственная (муниципальная) гарантия, т.к. за рамками срока действия кредитного договора государственная (муниципальная) гарантия будет считаться недействительной, что влечет неисполнение по обязательствам последней.
Также, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 1997 г. № 1470 и Постановлением Правительства РФ от 12 ноября 1999 г. № 1249 для обеспечения законности сделки требуется заключение следующих соглашений:
- соглашение о поручительстве между Министерством экономического развития РФ и кредитором;
- кредитное соглашение между претендентом на государственную гарантию (заемщиком) и кредитором, заключенное на основании решения правительства о предоставлении государственной гарантии;
- соглашение о встречной гарантии между Министерством финансов РФ и органом исполнительной власти субъекта РФ, гарантирующее безусловное возмещение в полном объеме расходов федерального бюджета.
Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 № 103 «О предоставлении в 2009 - 2010 годах государственных гарантий Российской Федерации по кредитам, привлекаемым организациями, отобранными в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения» и Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 № 104 (ред. от 31 декабря 2009) «О предоставлении в 2009 – 2010 годах государственных гарантий Российской Федерации по кредитам, привлекаемым стратегическими организациями оборонно-промышленного комплекса» были утверждены правила, устанавливающие порядок и условия выдачи государственных гарантий для предоставления стратегически важным предприятиям дополнительных государственных гарантий по возврату кредитов, полученных ими от российских кредитных организаций.
Развивая и улучшая инвестиционный климат, Правительство РФ предпринимает попытки привлечения иностранных кредитов под государственные гарантии в рамках международных проектов. Например, если обратиться к Постановлению Правительства РФ от 6 марта 1996 № 253 «О привлечении кредита Федеративной Республики Германии для поддержки и развития малого предпринимательства в Российской Федерации», то можно увидеть, что государство предусматривало под гарантии Правительства РФ, привлечь 50 млн. немецких марок для выдачи кредитов малому предпринимательству. В настоящий момент, в связи с мировым экономическим кризисом и его последствиями, такое сотрудничество затруднено, однако это не означает, что отсутствует перспектива реализации таких проектов в недалеком будущем.
Несмотря на то, что исполнение и прекращение обязательств по государственным (муниципальным) гарантиям достаточно полно урегулировано законодательством, нередки обращения в арбитражные суды по спорам в указанной сфере. Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ, в п. 4 Постановления от 22 июня 2006 № 23 (ред. от 26 февраля 2009) «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» указал арбитражным судам при рассмотрении споров, связанных с привлечением публично-правовых образований к ответственности по выданным ими государственным (муниципальным) гарантиям по обязательствам должника, а так же споров о признании сделок о предоставлении гарантий недействительными, исходить из того, что:
- государственная (муниципальная) гарантия представляет собой не поименованный в гл. 23 «Обеспечение исполнения обязательств» ГК РФ способ обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств, при котором публично-правовое образование дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается гарантия, обязательств перед третьими лицами полностью или частично;
- к правоотношениям с участием публично-правовых образований в силу ст. 124 ГК РФ применяются нормы Гражданского кодекса РФ, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством;
- к правоотношениям, возникающим в связи с выдачей государственных (муниципальных) гарантий, применяются нормы ст. 115-117 ГК РФ, устанавливающие особенности правового регулирования указанных правоотношений, и обусловленные спецификой их субъектного состава, общие положения Гражданского кодекса РФ о способах обеспечения исполнения обязательств (ст. 329 ГК РФ), а также, в силу сходства данных правоотношений с отношениями, урегулированными нормами параграфа 5 гл. 23 ГК РФ о договоре поручительства, по аналогии закона.
Однако насколько сходны по своему существу отношения поручительства и государственной (муниципальной) гарантии, что бы говорить об их аналогии? Например, Н.Ю. Рассказова считает, что легальный анализ положений Бюджетного кодекса РФ свидетельствует о необходимости признания государственной (муниципальной) гарантии типичным поручительством. Профессор О.Н. Садиков, не говоря о схожести данных отношений, предлагает выделить их в особый вид и урегулировать их нормами Гражданского кодекса РФ («Существование вне рамок ГК РФ распространенного в современной практике института государственных и муниципальных гарантий следует считать недочетом общих кодификационных работ в области гражданского права. Данный пробел желательно восполнить»).
В той части, что отношения, связанные с государственными (муниципальными) гарантиями, имеют индивидуальный характер можно согласиться. Но попытаться урегулировать их нормами одного Гражданского кодекса РФ было бы абсурдным. Правоотношения, возникающие при выдаче государственных (муниципальных) гарантий, являются комплексными правоотношениями, как и все правоотношения, связанные с предпринимательской деятельности. Впрочем, на современном этапе развития общественных отношений, отрасли права, их регулирующие, не могут существовать в изолированном виде и в отрыве друг от друга. Все отрасли находятся в достаточно крепкой взаимной связи между собой, и только такое соединение позволяет говорить о едином национальном праве.
И.А. Покровский, не признавая жесткого разграничения отраслей права, указывал, что данное разграничение не представляет собой «демаркационной линии». С.Н. Братусь утверждал, что между отраслями права нет непроходимых граней, как их нет и между различными видами общественных отношений, и можно сделать вывод, что комплексные правоотношения существуют, как в комплексных отраслях права, так и в межотраслевых правоотношениях. В процессе исследования отношений в сфере государственных (муниципальных) гарантиях, становится очевидным, что в регулировании, казалось бы, гражданского отношения, активно вторгаются нормы публичного права. Это происходит еще и потому, что объект регулирования связан с публичным имуществом, правовой режим которого значительно отличается от режима частной собственности.
К этому следует прибавить и дуалистическую направленность публичных гарантий. С одной стороны они обеспечивают ликвидность кредитных организаций, с другой - развитие реального сектора экономики. Таким образом, государственную (муниципальную) гарантию следует признать самостоятельным способом обеспечения исполнения обязательств, отличным от указанных в Гражданском кодексе РФ и имеющим свои, только ему присущие конститутивные черты.
Например, права публично-правового образования, исполнившего на основании гарантии в пользу кредитора денежное обязательство должника, должны определяться в соответствие с положением ст. 365 ГК РФ (переход права кредитора по указанному обязательству в том объеме, в котором поручитель удовлетворил требование кредитора). Однако публичная гарантия может обеспечивать исполнение обязательства принципала, как в основном обязательстве, так и в возмещении ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера. Помимо этого, государственная (муниципальная) гарантия может быть представлена для обеспечения и возникших обязательств, и обязательств, которые возникнут в будущем.
Также, в отличие от банковской гарантии, законодательство не содержит указание на безотзывность и независимость от основного обязательства гарантий публично-правовых образований.
В продолжении выявления специфических черт государственных (муниципальных) гарантий, следует обратиться к праву кредитора на одностороннее расторжение договора, которое вытекает из оговорки о неизменности обстоятельств, послуживших основанием для заключения договора – clausula rebus sic stantibus. Российское законодательство предусматривает одностороннее расторжение кредитного договора, когда заимодавец требует досрочного возврата всей суммы займа, а также причитающиеся ему проценты. Кредитор может воспользоваться данным правом, если сочтет, что существуют обстоятельства, очевидно свидетельствующие о том, что кредитное обязательство не будет исполнено полностью или частично. Как мы говорили ранее в работе, к таким обстоятельствам относятся экономические факторы, подрывающие веру в кредитоспособность должника. При этом, такое положение является императивным, т.к. кредитный договор не предусматривает возможности установления запрета на действия кредитора в части одностороннего расторжения сделки. Однако следует ли придерживаться данного правила, если кредитная сделка «обслуживается» договором государственной (муниципальной) гарантии.
Учитывая, что Гражданский кодекс РФ не меняет своих позиций в отношении положений по договору при его гражданско-правовом обеспечении, следует, что кредитор может расторгнуть договор с обеспечением, при условии, если такое обеспечение не является полным, а государственная (муниципальная) гарантия не обеспечивает кредитное покрытие в полном объеме, то есть, если даже предположить, что гарант обязуется в случае неисполнения заемщиком-предпринимателем кредитного договора вернуть весь долг по кредиту, останутся не возмещенными пени и штрафы, которые, уж точно, публично-правовые образования не будут оплачивать из бюджетных средств. Такое положения явно препятствует достижению тех социально-экономических целей, которые преследует институт государственных (муниципальных) гарантий. Соответственно, следует исходить из того, что и если государство или муниципальное образование, хотя бы частично, гарантирует покрытие расходов кредитной организации, при неисполнении или ненадлежащем исполнении кредитного договора субъектом предпринимательской деятельности, то кредитор должен быть лишен права на расторжение кредитного договора в одностороннем порядке.
Государство каждый год наращивает объемы по государственным гарантиям. Согласно Программе государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на 2011 год (в ред. Федерального закона от 1 июля 2011 № 105-ФЗ) (приложение к Федеральному закону от 13 декабря 2010 № 357-ФЗ (ред. от 20 июля 2011) «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов»), предоставление государственных гарантий Российской Федерации без права регрессного требования и без уступки прав требования к лицу, по обязательствам которого предоставлена государственная гарантия Российской Федерации, в 2011 году производится в размере 86 трлн. 500 млн. рублей; предоставление государственных гарантий Российской Федерации с правом регрессного требования или с уступкой прав требования к лицу, по обязательствам которого предоставлена государственная гарантия Российской Федерации, в 2011 году производилось в размере 333 трлн. 950 млн. рублей.
Это говорит о востребованности данного института поддержки предпринимательства.
Выявляя положительные стороны института государственных (муниципальных) гарантий, необходимо обратиться к системе межбанковского кредитования, от которого во многом зависит кредитование предпринимательства. Развивая и расширяя межбанковское кредитование, государство опосредованно позитивно влияет на кредитование предпринимателей в целом. Одним из способов увеличения объемов межбанковского кредитования, является выдача государственных (муниципальных) гарантий под данный вид сделок.
Резюмируя, можно сказать, что активное развитие современного рынка возможно при распределении кредитных рисков между кредитными организациями и публично-правовыми образованиями. Тогда кредитование становится посильным для большинства предпринимателей, вследствие достаточности денежных средств у кредитных организаций и доступности для предпринимателей процентных ставок по кредитам. Однако следует признать, что экономическое положение России не позволяет создать систему государственных (муниципальных) гарантий на такие объемы кредитования предпринимателей, которые необходимы в настоящее время. Поддерживать же только тот бизнес, который занимается инновационными проблемами и высокими технологиями, было бы ошибочно, т.к. большая часть предприятий реального сектора экономики решает повседневные задачи общественного производства и в силу объективных причин не может реализоваться в инновационной среде. Однако без продукции, работ и услуг последних государству не обойтись. Итак, в настоящее время в России государственные гарантии, предоставляемые, как малому и среднему предпринимательству, так и крупным предприятиям, играют весьма незначительную роль в финансовом обеспечении предпринимателей. Возможно, в этом вопросе следует больше внимания обращать на зарубежную практику создания системы государственных гарантий, особенно на опыт Франции, где еще в начале XX века образовывались общества взаимных гарантий, как реакция мелких предприятий на упорное нежелание банков предоставлять им кредиты. В настоящее время правительство создало совместное общество SOFARIS, задачей которого является предоставление гарантий по кредитам, которые банки выдают малым и средним предприятиям. Возможно и в России создание совместных обществ, на базе государственной (муниципальной) и частной собственности, которые будут заниматься оказанием помощи в получении льготных кредитов субъектами предпринимательской деятельности, за счет предоставления такими организациями гарантий.
Для полноценного банковского обслуживания предпринимателей, необходимы гарантии публично-правовых образований, которые являются одним из видов долговых обязательств. Данный правовой институт, являясь одним из способов обеспечения обязательств, аналогичен банковской гарантии, когда в силу акцессорного обязательства, кредитное учреждение дает по просьбе другого лица (принципала) письменное обязательство уплатить кредитору принципала (бенефициару) в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства денежную сумму по предъявлению бенефициаром письменного требования о ее уплате (ст. 368 ГК РФ).
Определение государственной (муниципальной) гарантии дает Бюджетный кодекс РФ, согласно которому, государственная (муниципальная) гарантия – вид долгового обязательства, в силу которого Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (гарант) обязаны при наступлении указанного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве сумму за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром (ст. 6 БК РФ).
Государственные (муниципальные) гарантии, получившие в последнее время широкое распространение, являются новым правовым институтом, не опосредованных Гражданским кодексом РФ. Порядок и условия предоставления государственных (муниципальных) гарантий определяются, прежде всего, Бюджетным кодексом РФ и Указом Президента РФ от 23 июля 1997 № 773 «О предоставлении гарантий или поручительств по займам и кредитам». Согласно данных норм, государственные (муниципальные) гарантии предоставляются в пределах общих сумм, установленных годовым бюджетом, как правило, на конкурсной основе и оформляются соответствующим письменным соглашением. Причем, если ранее на публичное образование распространялся только субсидиарный режим ответственности, дополнительно к ответственности должника по гарантированному обязательству, то Федеральный закон от 26 апреля 2007 № 63-ФЗ отменил ничтожность заключения договора о государственной (муниципальной) гарантии, предусматривающий солидарную ответственность.
Гарант несет субсидиарную или солидарную ответственность в пределах суммы выданной гарантии с правом регресса к лицу, получившему гарантию. Соответственно, государство или муниципальное образование не возлагает на себя обязанность во всех случаях возвратить полученные средства, а лишь дает гарантию исполнить при определенных условиях обязательство третьего лица при неисполнении его последним.
Наиболее полно правовой механизм государственных гарантий определен Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 1997 г. № 1470, которым утвержден Порядок предоставления государственных гарантий на конкурсной основе за счет средств Бюджета развития Российской Федерации. Этот Порядок имеет государственную гарантию поручительством Правительства РФ (п. 2), и к нему приложен Примерный договор поручительства, содержащий условие о неустойке и прямые отсылки к нормам Гражданского кодекса РФ о поручительстве.
Как было указано ранее в настоящей работе, наиболее нуждающимися в денежных заимствованиях являются субъекты малого и среднего предпринимательства. Отсюда и первым нормативным правовым актом, устанавливающим возможность получения государственных гарантии, был утративший силу Федеральный закон от 14 июня 1995 № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации». В период действия указанного закона, органом, принимающим решение о предоставлении гарантий, являлся Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства (далее Федеральный фонд). Устав Федерального фонда был утвержден Постановлением Правительства РФ от 12 апреля 1996 № 424 «Вопросы Федерального фонда поддержки малого предпринимательства» (утратило силу), согласно которому для осуществления своей деятельности данный фонд мог образовывать резервный, страховой, гарантийный и другие фонды.
Статья 8 Федерального закона от 14 июня 1995 № 88-ФЗ содержала положения, регулирующие отношения в сфере гарантийных функций Федерального фонда, который мог выступать гарантом по целевым иностранным кредитам, предоставляемым Российской Федерации на поддержку малого предпринимательства, а также по инвестиционным кредитам, предоставляемым кредитными организациями Российской Федерации субъектам малого предпринимательства на коммерческой основе для реализации конкретных программ и проектов в области малого предпринимательства. С 1 января 2005 г. ст. 8 Федерального закона от 14 июня 1995 № 88-ФЗ утратила свою силу, поскольку противоречила п. 4 ст. 116 Бюджетного кодекса РФ, который устанавливал единоличную прерогативу Правительства РФ в предоставлении государственных гарантий Российской Федерации.
Использование государственных (муниципальных) гарантий, при кредитовании субъектов предпринимательства, имеет ряд преимуществ, к которым можно отнести: эффективно используются финансовые средства гаранта, направленные в сферу поддержки реального сектора экономики; становится возможным реализация крупных, межрегиональных проектов на базе консолидации денежных средств нескольких региональных бюджетов; эффективную поддержку получают малые и средние предприятия, не имеющие стартового капитала и необходимого объема залогового имущества; региональные кредитные организации, у которых отсутствуют альтернативные сферы размещения активов, могут надежно разместить свои денежные средства. Следует также отметить, что государственные и муниципальные гарантии - это не только эффективный путь использования ресурсов публично-правовых образований, но и механизм привлечения частных ресурсов - на 1 рубль гарантийного фонда можно привлечь 5 - 8 рублей частных кредитов.
Претендовать на получение государственной (муниципальной) гарантии может любой предприниматель, представивший инвестиционный проект и желающий заключить кредитный договор на условиях государственной (муниципальной) гарантии. При этом, законодатель дал закрытый перечень обстоятельств, мешающих получению гарантий. Это - нахождение в процессе реорганизации, ликвидации или банкротства; отсутствие задолженностей перед федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами; имеет просроченную кредиторскую задолженность; убыточность производства в течение последних трех лет.
Предоставление субъектам предпринимательской деятельности государственных гарантий, для стимулирования инвестиционной активности и привлечения средств инвесторов для развития российской экономики по ключевым направлениям предусмотрено Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 1997 г. № 1470 (ред. от 3 сентября 1998) «Об утверждении Порядка предоставления государственных гарантий на конкурсной основе за счет средств Бюджета развития Российской Федерации и Положения об оценке эффективности инвестиционных проектов при размещении на конкурсной основе централизованных инвестиционных ресурсов Бюджета развития Российской Федерации», а также Постановлением Правительства РФ от 12 ноября 1999 № 1249 (ред. от 3 октября 2002) «Об утверждении Положения о предоставлении государственных гарантий под инвестиционные проекты социальной и народно-хозяйственной значимости», согласно которым, срок действия государственной гарантии определяется согласно соглашения, заключаемого между Министерством экономического развития и торговли РФ и кредитором, и не может превышать пяти лет - срока действия договора о кредите. Поэтому, в соответствии с вышеупомянутыми постановлениями Правительства РФ, государственная гарантия может быть краткосрочной или среднесрочной (ст. 98 БК РФ). Таким образом, срок не является существенным условием кредитного договора и если он не указан в кредитном договоре, то считается что данный договор заключен с неопределенным сроком. В таком случае, можно утверждать, что кредитный договор, который обслуживает другой акцессорный договор – государственная (муниципальная) гарантия, не может быть бессрочным. Отсюда нетрудно сделать вывод, что, если государственная (муниципальная) гарантия выдается для обеспечения бессрочного кредитного обязательства, то тогда уже оба договора, как основной, так и акцессорный, будут являться недействительными. Соответственно, при выдачи государственной (муниципальной) гарантии, необходимо учитывать соотношение срока действия кредитного договора и срока кредита. Если рассматривать срок действия кредитного договора как период времени между моментом его заключения и моментом окончания исполнения заемщиком своих обязательств по данному договору, а срок кредита как период времени между моментом получения денежных средств по кредитному договору заемщиком и моментом их возврата, можно сделать вывод, что срок кредита находится внутри срока действия кредитного договора. Данное обстоятельство следует учитывать при заключении кредитного договора, под который будет выдана государственная (муниципальная) гарантия, т.к. за рамками срока действия кредитного договора государственная (муниципальная) гарантия будет считаться недействительной, что влечет неисполнение по обязательствам последней.
Также, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 1997 г. № 1470 и Постановлением Правительства РФ от 12 ноября 1999 г. № 1249 для обеспечения законности сделки требуется заключение следующих соглашений:
- соглашение о поручительстве между Министерством экономического развития РФ и кредитором;
- кредитное соглашение между претендентом на государственную гарантию (заемщиком) и кредитором, заключенное на основании решения правительства о предоставлении государственной гарантии;
- соглашение о встречной гарантии между Министерством финансов РФ и органом исполнительной власти субъекта РФ, гарантирующее безусловное возмещение в полном объеме расходов федерального бюджета.
Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 № 103 «О предоставлении в 2009 - 2010 годах государственных гарантий Российской Федерации по кредитам, привлекаемым организациями, отобранными в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения» и Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 № 104 (ред. от 31 декабря 2009) «О предоставлении в 2009 – 2010 годах государственных гарантий Российской Федерации по кредитам, привлекаемым стратегическими организациями оборонно-промышленного комплекса» были утверждены правила, устанавливающие порядок и условия выдачи государственных гарантий для предоставления стратегически важным предприятиям дополнительных государственных гарантий по возврату кредитов, полученных ими от российских кредитных организаций.
Развивая и улучшая инвестиционный климат, Правительство РФ предпринимает попытки привлечения иностранных кредитов под государственные гарантии в рамках международных проектов. Например, если обратиться к Постановлению Правительства РФ от 6 марта 1996 № 253 «О привлечении кредита Федеративной Республики Германии для поддержки и развития малого предпринимательства в Российской Федерации», то можно увидеть, что государство предусматривало под гарантии Правительства РФ, привлечь 50 млн. немецких марок для выдачи кредитов малому предпринимательству. В настоящий момент, в связи с мировым экономическим кризисом и его последствиями, такое сотрудничество затруднено, однако это не означает, что отсутствует перспектива реализации таких проектов в недалеком будущем.
Несмотря на то, что исполнение и прекращение обязательств по государственным (муниципальным) гарантиям достаточно полно урегулировано законодательством, нередки обращения в арбитражные суды по спорам в указанной сфере. Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ, в п. 4 Постановления от 22 июня 2006 № 23 (ред. от 26 февраля 2009) «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» указал арбитражным судам при рассмотрении споров, связанных с привлечением публично-правовых образований к ответственности по выданным ими государственным (муниципальным) гарантиям по обязательствам должника, а так же споров о признании сделок о предоставлении гарантий недействительными, исходить из того, что:
- государственная (муниципальная) гарантия представляет собой не поименованный в гл. 23 «Обеспечение исполнения обязательств» ГК РФ способ обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств, при котором публично-правовое образование дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается гарантия, обязательств перед третьими лицами полностью или частично;
- к правоотношениям с участием публично-правовых образований в силу ст. 124 ГК РФ применяются нормы Гражданского кодекса РФ, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством;
- к правоотношениям, возникающим в связи с выдачей государственных (муниципальных) гарантий, применяются нормы ст. 115-117 ГК РФ, устанавливающие особенности правового регулирования указанных правоотношений, и обусловленные спецификой их субъектного состава, общие положения Гражданского кодекса РФ о способах обеспечения исполнения обязательств (ст. 329 ГК РФ), а также, в силу сходства данных правоотношений с отношениями, урегулированными нормами параграфа 5 гл. 23 ГК РФ о договоре поручительства, по аналогии закона.
Однако насколько сходны по своему существу отношения поручительства и государственной (муниципальной) гарантии, что бы говорить об их аналогии? Например, Н.Ю. Рассказова считает, что легальный анализ положений Бюджетного кодекса РФ свидетельствует о необходимости признания государственной (муниципальной) гарантии типичным поручительством. Профессор О.Н. Садиков, не говоря о схожести данных отношений, предлагает выделить их в особый вид и урегулировать их нормами Гражданского кодекса РФ («Существование вне рамок ГК РФ распространенного в современной практике института государственных и муниципальных гарантий следует считать недочетом общих кодификационных работ в области гражданского права. Данный пробел желательно восполнить»).
В той части, что отношения, связанные с государственными (муниципальными) гарантиями, имеют индивидуальный характер можно согласиться. Но попытаться урегулировать их нормами одного Гражданского кодекса РФ было бы абсурдным. Правоотношения, возникающие при выдаче государственных (муниципальных) гарантий, являются комплексными правоотношениями, как и все правоотношения, связанные с предпринимательской деятельности. Впрочем, на современном этапе развития общественных отношений, отрасли права, их регулирующие, не могут существовать в изолированном виде и в отрыве друг от друга. Все отрасли находятся в достаточно крепкой взаимной связи между собой, и только такое соединение позволяет говорить о едином национальном праве.
И.А. Покровский, не признавая жесткого разграничения отраслей права, указывал, что данное разграничение не представляет собой «демаркационной линии». С.Н. Братусь утверждал, что между отраслями права нет непроходимых граней, как их нет и между различными видами общественных отношений, и можно сделать вывод, что комплексные правоотношения существуют, как в комплексных отраслях права, так и в межотраслевых правоотношениях. В процессе исследования отношений в сфере государственных (муниципальных) гарантиях, становится очевидным, что в регулировании, казалось бы, гражданского отношения, активно вторгаются нормы публичного права. Это происходит еще и потому, что объект регулирования связан с публичным имуществом, правовой режим которого значительно отличается от режима частной собственности.
К этому следует прибавить и дуалистическую направленность публичных гарантий. С одной стороны они обеспечивают ликвидность кредитных организаций, с другой - развитие реального сектора экономики. Таким образом, государственную (муниципальную) гарантию следует признать самостоятельным способом обеспечения исполнения обязательств, отличным от указанных в Гражданском кодексе РФ и имеющим свои, только ему присущие конститутивные черты.
Например, права публично-правового образования, исполнившего на основании гарантии в пользу кредитора денежное обязательство должника, должны определяться в соответствие с положением ст. 365 ГК РФ (переход права кредитора по указанному обязательству в том объеме, в котором поручитель удовлетворил требование кредитора). Однако публичная гарантия может обеспечивать исполнение обязательства принципала, как в основном обязательстве, так и в возмещении ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера. Помимо этого, государственная (муниципальная) гарантия может быть представлена для обеспечения и возникших обязательств, и обязательств, которые возникнут в будущем.
Также, в отличие от банковской гарантии, законодательство не содержит указание на безотзывность и независимость от основного обязательства гарантий публично-правовых образований.
В продолжении выявления специфических черт государственных (муниципальных) гарантий, следует обратиться к праву кредитора на одностороннее расторжение договора, которое вытекает из оговорки о неизменности обстоятельств, послуживших основанием для заключения договора – clausula rebus sic stantibus. Российское законодательство предусматривает одностороннее расторжение кредитного договора, когда заимодавец требует досрочного возврата всей суммы займа, а также причитающиеся ему проценты. Кредитор может воспользоваться данным правом, если сочтет, что существуют обстоятельства, очевидно свидетельствующие о том, что кредитное обязательство не будет исполнено полностью или частично. Как мы говорили ранее в работе, к таким обстоятельствам относятся экономические факторы, подрывающие веру в кредитоспособность должника. При этом, такое положение является императивным, т.к. кредитный договор не предусматривает возможности установления запрета на действия кредитора в части одностороннего расторжения сделки. Однако следует ли придерживаться данного правила, если кредитная сделка «обслуживается» договором государственной (муниципальной) гарантии.
Учитывая, что Гражданский кодекс РФ не меняет своих позиций в отношении положений по договору при его гражданско-правовом обеспечении, следует, что кредитор может расторгнуть договор с обеспечением, при условии, если такое обеспечение не является полным, а государственная (муниципальная) гарантия не обеспечивает кредитное покрытие в полном объеме, то есть, если даже предположить, что гарант обязуется в случае неисполнения заемщиком-предпринимателем кредитного договора вернуть весь долг по кредиту, останутся не возмещенными пени и штрафы, которые, уж точно, публично-правовые образования не будут оплачивать из бюджетных средств. Такое положения явно препятствует достижению тех социально-экономических целей, которые преследует институт государственных (муниципальных) гарантий. Соответственно, следует исходить из того, что и если государство или муниципальное образование, хотя бы частично, гарантирует покрытие расходов кредитной организации, при неисполнении или ненадлежащем исполнении кредитного договора субъектом предпринимательской деятельности, то кредитор должен быть лишен права на расторжение кредитного договора в одностороннем порядке.
Государство каждый год наращивает объемы по государственным гарантиям. Согласно Программе государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на 2011 год (в ред. Федерального закона от 1 июля 2011 № 105-ФЗ) (приложение к Федеральному закону от 13 декабря 2010 № 357-ФЗ (ред. от 20 июля 2011) «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов»), предоставление государственных гарантий Российской Федерации без права регрессного требования и без уступки прав требования к лицу, по обязательствам которого предоставлена государственная гарантия Российской Федерации, в 2011 году производится в размере 86 трлн. 500 млн. рублей; предоставление государственных гарантий Российской Федерации с правом регрессного требования или с уступкой прав требования к лицу, по обязательствам которого предоставлена государственная гарантия Российской Федерации, в 2011 году производилось в размере 333 трлн. 950 млн. рублей.
Это говорит о востребованности данного института поддержки предпринимательства.
Выявляя положительные стороны института государственных (муниципальных) гарантий, необходимо обратиться к системе межбанковского кредитования, от которого во многом зависит кредитование предпринимательства. Развивая и расширяя межбанковское кредитование, государство опосредованно позитивно влияет на кредитование предпринимателей в целом. Одним из способов увеличения объемов межбанковского кредитования, является выдача государственных (муниципальных) гарантий под данный вид сделок.
Резюмируя, можно сказать, что активное развитие современного рынка возможно при распределении кредитных рисков между кредитными организациями и публично-правовыми образованиями. Тогда кредитование становится посильным для большинства предпринимателей, вследствие достаточности денежных средств у кредитных организаций и доступности для предпринимателей процентных ставок по кредитам. Однако следует признать, что экономическое положение России не позволяет создать систему государственных (муниципальных) гарантий на такие объемы кредитования предпринимателей, которые необходимы в настоящее время. Поддерживать же только тот бизнес, который занимается инновационными проблемами и высокими технологиями, было бы ошибочно, т.к. большая часть предприятий реального сектора экономики решает повседневные задачи общественного производства и в силу объективных причин не может реализоваться в инновационной среде. Однако без продукции, работ и услуг последних государству не обойтись. Итак, в настоящее время в России государственные гарантии, предоставляемые, как малому и среднему предпринимательству, так и крупным предприятиям, играют весьма незначительную роль в финансовом обеспечении предпринимателей. Возможно, в этом вопросе следует больше внимания обращать на зарубежную практику создания системы государственных гарантий, особенно на опыт Франции, где еще в начале XX века образовывались общества взаимных гарантий, как реакция мелких предприятий на упорное нежелание банков предоставлять им кредиты. В настоящее время правительство создало совместное общество SOFARIS, задачей которого является предоставление гарантий по кредитам, которые банки выдают малым и средним предприятиям. Возможно и в России создание совместных обществ, на базе государственной (муниципальной) и частной собственности, которые будут заниматься оказанием помощи в получении льготных кредитов субъектами предпринимательской деятельности, за счет предоставления такими организациями гарантий.
Наши контакты
Москва, метро Кантемировская, Пролетарский проспект, дом 31, цокольный этаж
Визит строго по предварительной записи
